ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 декабря 2010 г. N 5-Г10-207
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Еременко Т.И. и Ксенофонтовой О.А.
при секретаре Аверине А.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Семеновой Е.Г., Кулешовой Н.Г., Персика Д.Б., Павленко И.Б., Ляпунова Р.И. на решение Московского городского суда от 9 сентября 2010 года, которым частично удовлетворено заявление Семеновой Е.Г., Кулешовой Н.Г., Персика Д.Б., Павленко И.Б.: признан недействующим пункт 3.4 Регламента подготовки и выдачи удостоверений приемщиков заказов (агентов) городских специализированных служб по вопросам похоронного дела, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 3 ноября 2009 года N 1194-ПП, в части слов "наличия двух и более жалоб от населения на действия приемщика заказов (агента) в течение года, предшествующего аттестации"; в удовлетворении остальной части заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Ксенофонтовой О.А., объяснения представителя заявителей Асриянца А.Р., поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя Правительства Москвы и Департамента потребительского рынка и услуг города Москвы Калиненко А.И., возражавшей против доводов кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит отмене в части, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Постановлением Правительства Москвы от 3 ноября 2009 года N 1194-ПП утвержден Регламент подготовки и выдачи удостоверений приемщиков заказов (агентов) городских специализированных служб по вопросам похоронного дела.
Указанное постановление опубликовано 17 ноября 2009 года в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы" N 64.
Семенова Е.Г., Кулешова Н.Г., Персик Д.Б., Павленко И.Б. обратились в Московский городской суд с заявлением об оспаривании пунктов 1.3, 1.4, 2.1, 2.3, 2.4, 3.1, 3.3, 3.4, 4.7 Регламента.
В пункте 1.3 Регламента даны используемые в нем понятия. В частности, удостоверение - документ, выдаваемый приемщику заказов (агенту) и подтверждающий его правовой статус и квалификацию в городской специализированной службе по вопросам похоронного дела.
Пунктом 1.4 Регламента предусмотрено, что подготовка и выдача удостоверений приемщиков заказов (агентов) осуществляется Департаментом потребительского рынка и услуг города Москвы, при котором создается аттестационная комиссия. Аттестационная комиссия состоит из председателя, секретаря и членов комиссии. Порядок работы аттестационной комиссии и ее персональный состав утверждаются Департаментом потребительского рынка и услуг города Москвы.
Согласно пункту 2.1 Регламента городские службы по вопросам похоронного дела ежегодно в срок до 1 числа каждого месяца направляют в Департамент потребительского рынка и услуг города Москвы заявления с приложением списка штатных сотрудников установленной формы (приложение). На каждого сотрудника, включенного в список, к заявлению прилагаются следующие документы: копия государственного свидетельства о присвоении квалификации, медицинская справка установленной формы (форма 086-у), характеристика с предыдущего места работы (в случае, если приемщик заказов (агент) до этого работал в другой специализированной службе по вопросам похоронного дела).
Пункт 2.3 Регламента определяет, что заявление и пакет документов городской специализированной службы по вопросам похоронного дела на проведение аттестации приемщиков заказов (агентов) передается на рассмотрение в течение трех дней с момента регистрации в Управление координации и организации и организации работ предприятий ритуальных услуг Департамента потребительского рынка и услуг города Москвы.
Управление координации и организации работ предприятий ритуальных услуг Департамента потребительского рынка и услуг города Москвы рассматривает заявление и пакет документов в течение 10 рабочих дней и назначает дату проведения аттестации, которая состоит из тестирования и последующего собеседования (пункт 2.4 Регламента).
В соответствии с пунктом 3.1 Регламента к аттестации допускаются только штатные приемщики заказов (агенты) организаций, получивших статус городских специализированных служб по вопросам похоронного дела в соответствии с действующим законодательством, а также прошедшие ежегодную профессиональную подготовку по программе, согласованной с Департаментом потребительского рынка и услуг города Москвы, объемом не менее 160 академических часов в соответствии с требованиями Министерства образования и науки Российской Федерации и практическую стажировку не менее двух месяцев в качестве помощника приемщика заказов (агента) в городской специализированной службе по вопросам похоронного дела.
Пункт 3.3 устанавливает требования к лицу, претендующему заниматься приемкой заказов (агентской деятельностью) в сфере похоронного обслуживания населения в городе Москве, к числу которых относятся среднее профессиональное или высшее образование, прохождение профессиональной подготовки в установленном порядке, прохождение практической стажировки сроком не менее двух месяцев на предприятии, которое рекомендует приемщика заказов (агента).
Согласно пункту 3.4 Регламента аттестационная комиссия в течение 10 дней принимает решение о выдаче удостоверения или мотивированного отказа. Отказ выдается на основании непрохождения тестирования, непрохождения собеседования, наличия двух и более жалоб от населения на действия приемщика заказов (агента) в течение года, предшествующего аттестации.
В соответствии с пунктом 4.7 Регламента при переходе приемщика заказов (агента) из одной городской специализированной службы по вопросам похоронного дела в другую новый работодатель направляет в аттестационную комиссию соответствующую заявку на аттестацию в общем порядке. При этом обязательно предоставляется характеристика с предыдущего места работы.
По мнению заявителей, оспариваемые пункты приняты с превышением компетенции Правительства Москвы, противоречат федеральному законодательству (статьям 3, 5, 6, 21, 65, 81, 82, 196, 197, 252, 423 Трудового кодекса РФ, статье 15 Федерального закона "О защите конкуренции"), не соответствуют требованиям правовой определенности.
Представители Правительства Москвы и Департамента потребительского рынка и услуг города Москвы против удовлетворения заявления возражали, полагая, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции Правительства Москвы и не противоречит Трудовому кодексу Российской Федерации, поскольку не регулирует трудовых отношений.
Решением Московского городского суда от 9 сентября 2010 года заявление Семеновой Е.Г., Кулешовой Н.Г., Персика Д.Б., Павленко И.Б. удовлетворено частично: недействующим в части слов "наличия двух и более жалоб от населения на действия приемщика заказов (агента) в течение года, предшествующего аттестации" признан пункт 3.4 Регламента подготовки и выдачи удостоверений приемщиков заказов (агентов) городских специализированных служб по вопросам похоронного дела, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 3 ноября 2009 года N 1194-ПП; в остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе представителя заявителей ставится вопрос об отмене указанного решения суда в части отказа в удовлетворении требований заявителей как незаконного и противоречащего фактическим обстоятельствам дела и вынесении нового решения об удовлетворении заявленных требований.
В части признания недействующим пункта 3.4 Регламента (в части) решение суда не обжалуется.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает оснований к отмене решения.
Разрешая заявленные требования, суд проверил компетенцию Правительства Москвы по принятию оспариваемого Регламента.
Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В силу статьи 25 Федерального закона N 8-ФЗ похоронное дело в Российской Федерации является самостоятельным видом деятельности, организация которого осуществляется органами местного самоуправления. Законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные настоящим Федеральным законом, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Статьей 17 Закона города Москвы от 4 июня 1997 года N 11 "О погребении и похоронном деле в городе Москве" предусмотрено, что организация похоронного дела в городе Москве осуществляется Правительством Москвы. Правительство Москвы создает городские специализированные службы по вопросам похоронного дела. Правовыми актами Правительства Москвы определяется порядок организации похоронного дела в городе Москве.
Согласно части 2 статьи 20 Закона города Москвы "О погребении и похоронном деле в городе Москве" порядок деятельности городских специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется Правительством Москвы с учетом особенностей города Москвы как мегаполиса, социальной значимости данной отрасли городского хозяйства и в соответствии с настоящим Законом.
Таким образом, приняв постановление от 3 ноября 2009 года N 1194-ПП "Об утверждении Регламента подготовки и выдачи удостоверений приемщиков заказов (агентов) городских специализированных служб по вопросам похоронного дела", Правительство Москвы действовало в пределах своей компетенции. Соответствующий вывод суда следует признать правильным.
Как следует из пункта 1.1 Регламента, он определяет порядок организационного, документационного и информационного обеспечения работы Департамента потребительского рынка и услуг города Москвы с городскими специализированными службами по вопросам похоронного дела в части аттестации и выдачи удостоверений приемщиков заказов (агентов).
В соответствии с Положением о Департаменте потребительского рынка и услуг города Москвы, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 6 февраля 2007 года N 72-ПП, Департамент является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы, подведомственным Правительству Москвы, обеспечивающим проведение политики города Москвы в сфере розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения (пункт 1.1). К числу его основных функций относятся реализация единой политики по организации в городе Москве похоронного дела как самостоятельной отрасли городского хозяйства, обеспечение руководства и организации похоронного обслуживания населения в городе Москве (пункт 3.46); осуществление взаимодействия и контроль деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела (пункт 3.47); осуществление аттестации приемщиков заказов (агентов) специализированных служб по вопросам похоронного дела (пункт 3.48).
В соответствии с пунктом 1.4 Регламента аттестация приемщиков заказов (агентов) городских специализированных служб по вопросам похоронного дела осуществляется Департаментом потребительского рынка и услуг города Москвы. Таким образом, аттестация указанных лиц осуществляется уполномоченным органом.
Согласно пунктам 2.1, 3.1, 3.4 Регламента к аттестации допускаются только штатные сотрудники организаций, имеющих статус городских служб по вопросам похоронного дела, т.е. сотрудники, уже принятые на работу и желающие пройти аттестацию. По результатам аттестации аттестационная комиссия принимает решение о выдаче удостоверения, которое агент должен иметь в соответствии с пунктом 8.1.3 Порядка организации похоронного дела в Москве, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 8 апреля 2008 года N 260-ПП, или об отказе в выдаче удостоверения.
Содержание названных норм не позволяет сделать вывод о том, что ими регулируются трудовые отношения и устанавливаются дополнительное основание для расторжения с агентами трудового договора (непрохождение аттестации) и дополнительный по сравнению с Трудовым кодексом РФ (статья 65 Трудового кодекса РФ) перечень документов, представляемых при заключении трудового договора, поскольку пунктом 2.1 определен перечень документов, прилагаемых к заявлению сотрудников городских специализированных служб по вопросам похоронного дела, желающих пройти аттестацию.
Из содержания оспариваемых норм, а также понятия "аттестация", данного в пункте 1.3 Регламента, следует, что аттестация агентов городских специализированных служб по вопросам похоронного дела проводится не с целью определения их соответствия занимаемой должности в службе по вопросам похоронного дела, работниками которой они являются, а на предмет их соответствия требованиям, предъявляемым к профессиональной квалификации агентов, их подготовке, уровню образования (пункт 2.1), т.е. требованиям, необходимым для осуществления деятельности агента по вопросам похоронного дела. Аттестация осуществляется в форме тестирования и последующего собеседования и представляет собой процедуру наделения или подтверждения (ежегодного) права на осуществление деятельности агента по вопросам похоронного дела.
Аттестация агентов осуществляется не работодателем, а аттестационной комиссией, создаваемой Департаментом потребительского рынка и услуг города Москвы - органом исполнительной власти Правительства Москвы, которое создает специализированные службы по вопросам похоронного дела и осуществляет контроль за их деятельностью.
Изложенное позволяет сделать вывод об осуществлении аттестации агентов в целях соблюдения публичного интереса и регулировании оспариваемым Регламентом отношений, носящих административно-публичный характер.
Учитывая, что нормы статей 81, 82 Трудового кодекса РФ регулируют вопросы проведения аттестации работодателем на предмет определения соответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе, суд правильно не усмотрел противоречия оспариваемых норм названным статьям Трудового кодекса.
Поскольку на федеральном уровне не существует нормативного правового акта, регулирующего вопросы аттестации агентов специализированных служб по вопросам похоронного дела, Правительство города Москвы вправе было осуществить соответствующее правовое регулирование.
Ссылка заявителей на постановление ГКНТ СССР N 470, Госкомтруда СССР N 267 от 5 октября 1973 года, которым утверждено Положение "О порядке проведения аттестации руководящих, инженерно-технических работников и других специалистов предприятий и организаций промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи", обоснованно признана судом несостоятельной со ссылкой на то, что названное Положение не регулирует правоотношений по аттестации агентов специализированных служб по вопросам похоронного дела.
Поскольку оспариваемый Регламент не регулирует трудовых отношений, следует признать правильным вывод суда об отсутствии противоречия пункта 4.7 Регламента статье 3 Трудового кодекса РФ, запрещающей дискриминацию в сфере труда. Названный пункт, как правильно установил суд, определяет действия специализированной службы по вопросам похоронного дела в случае перехода приемщика заказов (агента) из одной специализированной службы по вопросам похоронного дела в другую.
Пункт 3.1 Регламента предусматривает, что к аттестации допускаются штатные приемщики заказов (агенты), прошедшие ежегодную профессиональную подготовку объемом не менее 160 академических часов и практическую стажировку не менее двух месяцев в качестве помощника приемщика заказов (агента) в городской специализированной службе по вопросам похоронного дела.
Из содержания приведенного пункта следует, что в нем идет речь о прохождении практической стажировки единожды.
Таким образом, помимо того, что пункт 3.1 Регламента не регулирует трудовых отношений, он и не свидетельствует о необходимости ежегодного понижения приемщиков заказов (агентов) в должности сроком на два месяца для прохождения стажировки в качестве помощника приемщика заказов, о чем говорили заявители.
Что касается доводов заявителей о несоответствии содержания пунктов 1.3 (в части понятия "удостоверение"), 2.1 (в части установления периодичности направления в Департамент потребительского рынка и услуг города Москвы заявлений лиц, желающих пройти аттестацию) требованиям правовой определенности, а также о противоречии оспариваемых норм требованиям статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", то по ним в решении суда имеются мотивированные суждения, являющиеся, с точки зрения Судебной коллегии, правильными.
Представленное в заседание Судебной коллегии письмо Управления Федеральной антимонопольной службы по Москве от 8 декабря 2010 года N ЕС/22780 о незаконности постановленного решения не свидетельствует, поскольку содержит информацию только о возбуждении Управлением дела по признакам нарушения Правительством Москвы статьи 15 Закона РФ "О защите конкуренции". Кроме того, в письме речь идет о возложении финансового бремени в связи с обязанностью по профессиональной подготовке приемщиков заказов (агентов), осуществляемой на платной основе, на специализированные службы по вопросам похоронного дела. Между тем, оспариваемый Регламент не содержит обязательных требований об оказании услуг по профессиональной подготовке приемщиков заказов на платной основе.
Полагая, что решение суда об отказе в удовлетворении заявленных требований является законным и обоснованным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает оснований к его отмене.
В кассационной жалобе оспариваются выводы суда по всем пунктам Регламента, являвшимся предметом судебного разбирательства, с приведением той же мотивации, что и при обращении в суд. Эти доводы свидетельствуют о неправильном определении характера урегулированных Регламентом правоотношений, поэтому не могут явиться основанием к отмене решения.
Руководствуясь статьями 360, 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
Решение Московского городского суда от 9 сентября 2010 года оставить без изменения, кассационную жалобу представителя Семеновой Е.Г., Кулешовой Н.Г., Персика Д.Б., Павленко И.Б. без удовлетворения.