ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 апреля 2012 г. N 46-АПГ12-3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего судьи Хаменкова В.Б.,
судей Калининой Л.А., Борисовой Л.В.
при секретаре Завражнове М.Ю.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционному представлению прокурора Самарской области на решение Самарского областного суда от 24 января 2012 г. об отказе прокурору Самарской области в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений постановления Правительства Самарской области от 10 сентября 2008 г. N 353 "Об оплате труда работников государственных дошкольных образовательных учреждений Самарской области и утверждении Методики расчета нормативов бюджетного финансирования расходов на реализацию общеобразовательной программы дошкольного образования на одного воспитанника в государственных дошкольных образовательных учреждениях Самарской области и муниципальных дошкольных образовательных учреждениях".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителей правительства Самарской области Дроздовой Г.В., Попова С.С, просивших решение оставить без изменения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение отменить в части, в остальной части - оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
прокурор Самарской области обратился в Самарский областной суд с заявлением о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Самарской области от 10 сентября 2008 г. N 353 "Об оплате труда работников государственных дошкольных образовательных учреждений Самарской области и утверждении Методики расчета нормативов бюджетного финансирования расходов на реализацию общеобразовательной программы дошкольного образования на одного воспитанника в государственных дошкольных образовательных учреждениях Самарской области и муниципальных дошкольных образовательных учреждениях" (далее - постановление Правительства Самарской области от 10 сентября 2008 г. N 353), а именно пункта 2 постановления в части утверждения должностных окладов работников по профессиональным квалификационным группам должностей "Педагогические работники", "Врачи и провизоры" и "Средний медицинский и фармацевтический персонал" в соответствии с уровнем образования и квалификационной категорией, должностные оклады работников по профессиональной квалификационной группе должностей работников "Учебно-вспомогательный персонал" второго уровня в соответствии с уровнем образования; пункта 1.4 Положения, устанавливающего компенсационные выплаты в виде доплат за работу с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, в ночное время, в выходные и нерабочие праздничные дни, за сверхурочную работу (в части слов "...доплата за совмещение профессий (должностей); доплата за расширение зоны обслуживания, увеличение объема работы; доплата за исполнение обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от работы, определенной трудовым договором...", "...надбавка за работу в специальных (коррекционных) дошкольных образовательных учреждениях (отделениях, группах) для воспитанников с ограниченными возможностями здоровья (в том числе с задержкой психического развития)", "...выплаты воспитателям и иным педагогическим работникам, применяющим в процессе воспитания инновационные педагогические технологии; выплаты воспитателям, помощникам воспитателям и иным педагогическим работникам за сложность контингента воспитанников (интегрированные дети с отклонениями в развитии, дети разного возраста и другие), а также превышение плановой наполняемости; выплаты воспитателям медицинским работникам, помощникам воспитателя за обеспечение высокой посещаемости детьми дошкольного образовательного учреждения; выплаты работникам дошкольного образовательного учреждения за качество воспитания, за создание условий для сохранения здоровья воспитанников..."); пункта 1.8 Положения, предусматривающего порядок оплаты труда руководителя дошкольного образовательного учреждения в части слов "Оплата труда руководителя дошкольного образовательного учреждения производится в порядке, определенном настоящим Положением".
В обоснование заявления прокурор Самарской области ссылался на противоречие данных положений нормам Трудового кодекса Российской Федерации в области оплаты труда, Единым рекомендациям по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений на 2011 год (далее - Единые рекомендации), которыми не предусмотрена возможность установления заработной платы ниже минимального размера оплаты труда; при этом размеры тарифных ставок, окладов, ставок заработной платы по должностям работников, отнесенных к соответствующим профессиональным квалификационным группам и квалификационным уровням профессиональных квалификационных групп, должны быть конкретными и фиксированными. Однако в нарушение требований Единых рекомендаций пунктом 2 постановления Правительства Самарской области от 10 сентября 2008 г. N 353 должностные оклады работников по профессиональным квалификационным группам общеотраслевых профессий, по мнению прокурора, предусматривают диапазон окладов внутри одной квалификационной группы и одного квалификационного уровня и устанавливаются в зависимости от стажа работы, а нижний предел минимального оклада определен в размере ниже установленного минимума (согласно статье 1 Федерального закона от 19 июня 2000 г. N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" с 1 июня 2011 г. он составляет 4 611 рублей в месяц). Кроме того, указанное обстоятельство предоставляет возможность работодателю устанавливать разные оклады лицам одной квалификационной группы, что является проявлением коррупциогенности; в пункте 1.4 Положения установлен перечень выплат компенсационного характера, который не предусмотрен приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 818, 822, а в силу подпункта "а" пункта 18 Единых рекомендаций указанные выплаты должны соответствовать перечню, утвержденному федеральным органом; пункт 1.8 оспариваемого Положения предусматривает осуществлять оплату труда руководителя дошкольного образовательного учреждения в порядке, определенном данным Положением, а не установленном приказом Минздравсоцразвития России от 8 апреля 2008 г. N 167н.
Правительство Самарской области возражало против удовлетворения заявления прокурора.
Решением Самарского областного суда от 24 января 2012 г. прокурору Самарской области отказано в удовлетворении заявления.
В апелляционном представлении прокурор Самарской области просит решение суда первой инстанции отменить, как вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права и принять новое решение.
Относительно апелляционного представления Правительством Самарской области поданы возражения.
Изучив доводы апелляционного представления, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам приходит к следующему.
Заработная плата (оплата труда работника) - вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты). При этом оклад (должностной оклад) - фиксированный размер оплаты труда работника за исполнение трудовых (должностных) обязанностей определенной сложности за календарный месяц без учета компенсационных, стимулирующих и социальных выплат (статья 129 Трудового кодекса Российской Федерации).
Заработная плата каждого работника зависит от его квалификации, сложности выполняемой работы, количества и качества затраченного труда и максимальным размером не ограничивается. Запрещается какая бы то ни было дискриминация при установлении и изменении условий оплаты труда. Месячная заработная плата работника, полностью отработавшего за этот период норму рабочего времени и выполнявшего нормы труда (трудовые обязанности) не может быть ниже минимального размера оплаты труда. Размер минимальной заработной платы в субъекте Российской Федерации не может быть ниже минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом (статьи 130, 132, 133.1 Трудового кодекса Российской Федерации).
Заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда. Системы оплаты труда, включая размеры тарифных ставок, окладов (должностных окладов), доплат и надбавок компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, системы доплат и надбавок стимулирующего характера и системы премирования, устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений ежегодно до внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год разрабатывает единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов. Указанные рекомендации учитываются Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при определении объемов финансирования учреждений здравоохранения, образования, науки, культуры и других учреждений бюджетной сферы. Если стороны Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений не достигли соглашения, указанные рекомендации утверждаются Правительством Российской Федерации, а мнение сторон Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений доводится до сведения субъектов Российской Федерации Правительством Российской Федерации (статья 135 Трудового кодекса Российской Федерации).
Системы оплаты труда (в том числе тарифные системы оплаты труда) работников государственных и муниципальных учреждений устанавливаются: в государственных учреждениях субъектов Российской Федерации - коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; в муниципальных учреждениях - коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Заработная плата работников государственных и муниципальных учреждений не может быть ниже установленных Правительством Российской Федерации базовых окладов (базовых должностных окладов), базовых ставок заработной платы соответствующих профессиональных квалификационных групп. Базовые оклады (базовые должностные оклады), базовые ставки заработной платы, установленные Правительством Российской Федерации, обеспечиваются государственными учреждениями субъектов Российской Федерации - за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации; муниципальными учреждениями - за счет средств местных бюджетов. Системы оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений устанавливаются с учетом единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих, единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, а также с учетом государственных гарантий по оплате труда, рекомендаций Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (часть третья статьи 135 названного Кодекса) и мнения соответствующих профсоюзов (объединений профсоюзов) и объединений работодателей. Профессиональные квалификационные группы - группы профессий рабочих и должностей служащих, сформированные с учетом сферы деятельности на основе требований к профессиональной подготовке и уровню квалификации, которые необходимы для осуществления соответствующей профессиональной деятельности. Профессиональные квалификационные группы и критерии отнесения профессий рабочих и должностей служащих к профессиональным квалификационным группам утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда (статья 144 Трудового кодекса Российской Федерации). Оплата труда руководителей организаций, их заместителей и главных бухгалтеров в организациях, финансируемых из федерального бюджета, производится в порядке и размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации, в организациях, финансируемых из бюджета субъекта Российской Федерации, - органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, а в организациях, финансируемых из местного бюджета, - органами местного самоуправления. Размеры оплаты труда руководителей иных организаций, их заместителей и главных бухгалтеров определяются по соглашению сторон трудового договора (статья 145 Трудового кодекса Российской Федерации).
Из системного анализа изложенных федеральных норм в их взаимосвязи с подпунктом 1 пункта 2 статьи 26.3, пунктом 2 статьи 26.14 Федерального закона N 184 от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пунктом 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 1 - 6 Трудового кодекса Российской Федерации следует, что федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по решению вопросов оплаты труда работников государственных учреждений субъектов Российской Федерации самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе по определению размеров и условий оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации, работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации, установлению региональных минимальных социальных стандартов и других нормативов расходов бюджета субъекта Российской Федерации, одновременно определил объемы и границы нормотворческих полномочий в этой сфере, а именно установление размеров и оплаты труда за выполнение трудовой функции не является произвольным, оно производится в соответствии с объективными критериями, сформулированными Трудовым кодексом Российской Федерации, позволяющими разумно и справедливо обеспечить работникам равную оплату труда за труд равной ценности.
Как видно из текста, утвержденных Правительством Самарской области должностных окладов работников государственных дошкольных образовательных учреждений Самарской области по профессиональным квалификационным группам должностей "Педагогические работники", "Врачи и провизоры" и "Средний медицинский и фармацевтический персонал", должностных окладов работников по профессиональной квалификационной группе должностей работников "Учебно-вспомогательный персонал" второго уровня в соответствии с уровнем образования в основу исчисления размера должностного оклада положен стаж работы, а не сложность выполняемой работы, как того требует федеральный законодатель.
Поскольку такое правовое регулирование необоснованно допускает различие в размерах должностного оклада работников по этим квалификационным группам, Судебная коллегия полагает доводы прокурора Самарской области о противоречии федеральному законодательству в этой части оспариваемого им правового регулирования заслуживающими внимания, а решение суда об отказе в удовлетворении прокурору Самарской области заявления в этой части, напротив, основанным на неправильном толковании материального закона, регулирующего спорное правоотношение, и поэтому подлежащим отмене, с вынесением нового решения об удовлетворении заявления прокурора в этой части.
Иное означало бы произвольное установление условий оплаты труда работников в государственных дошкольных образовательных учреждений Самарской области по профессиональным квалификационным группам должностей "Педагогические работники", "Врачи и провизоры" и "Средний медицинский и фармацевтический персонал", работников по профессиональной квалификационной группе должностей работников "Учебно-вспомогательный персонал" второго уровня в соответствии с уровнем образования.
В остальной части решения выводы суда согласуются с нормами Трудового кодекса Российской Федерации, поэтому у суда оснований для его отмены в этой части нет.
Судебная коллегия соглашается с суждениями суда о законности оспариваемого прокурором перечня компенсационных выплат (пункт 1.4 Положения), поскольку Правительством Самарской области установлены компенсационные выплаты в целях возмещения работникам затрат, связанных с исполнением ими трудовых обязанностей, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, что не противоречит статье 164 Трудового кодекса.
Нет оснований не согласиться с выводом суда о том, что осуществление оплаты труда руководителя дошкольного образовательного учреждения в порядке, определяемом правовым актом субъекта Российской Федерации, не свидетельствует о противоречии федеральному законодательству.
Во всяком случае, по смыслу статьи 145 Трудового кодекса Российской Федерации, федеральный законодатель не исключает оплату труда руководителей организаций, их заместителей и главных бухгалтеров в организациях, финансируемых из бюджета субъекта Российской Федерации в порядке, определяемом органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 251 - 253, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Самарского областного суда от 24 января 2012 г. об отказе прокурору Самарской области в удовлетворении заявления о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 1.2 постановления Правительства Самарской области от 10 сентября 2008 г. N 353 "Об оплате труда работников государственных дошкольных образовательных учреждений Самарской области и утверждении Методики расчета нормативов бюджетного финансирования расходов на реализацию общеобразовательной программы дошкольного образования на одного воспитанника в государственных дошкольных образовательных учреждениях Самарской области и муниципальных дошкольных образовательных учреждениях" отменить. Вынести в этой части новое решение, которым заявление прокурора Самарской области удовлетворить, признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления в законную силу настоящего определения пункт 1.2 постановления Правительства Самарской области от 10 сентября 2008 г. N 353 "Об оплате труда работников государственных дошкольных образовательных учреждений Самарской области и муниципальных дошкольных образовательных учреждениях и утверждении Методики расчета нормативов бюджетного финансирования расходов на реализацию общеобразовательной программы дошкольного образования на одного воспитанника в государственных дошкольных образовательных учреждениях в части утвержденных должностных окладов работников по профессиональным квалификационным группам должностей "Педагогические работники", "Врачи и провизоры" и "Средний медицинский и фармацевтический персонал" в соответствии с уровнем образования и квалификационной категорией в той мере, в которой допускается исчисление размера должностных окладов работников по профессиональным квалификационным группам должностей "Педагогические работники", "Врачи и провизоры" и "Средний медицинский и фармацевтический персонал" в соответствии с уровнем образования и квалификационной категорией, должностных окладов работников по профессиональной квалификационной группе должностей работников "Учебно-вспомогательный персонал" второго уровня в соответствии с уровнем образования исходя из стажа работы.
Решение Самарского областного суда от 24 января 2012 г. в части отказа прокурору Самарской области в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 1.4 и 1.8 Положения об оплате труда работников государственных дошкольных образовательных учреждений Самарской области, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 10 сентября 2008 г. N 353 "Об оплате труда работников государственных дошкольных образовательных учреждений Самарской области и утверждении Методики расчета нормативов бюджетного финансирования расходов на реализацию общеобразовательной программы дошкольного образования на одного воспитанника в государственных дошкольных образовательных учреждениях Самарской области и муниципальных дошкольных образовательных учреждениях" (в редакции постановления Правительства Самарской области от 8 сентября 2010 г. N 398) оставить без изменения, а апелляционное представление прокурора Самарской области - без удовлетворения.