ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 марта 2018 г. N 72-АПГ18-3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административным исковым заявлениям заместителя прокурора Забайкальского края и акционерного общества "Забайкальская пригородная пассажирская компания" о признании не действующим в части приказа Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 12 декабря 2016 г. N 492-НПА "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской железной дороги"
по апелляционной жалобе акционерного общества "Забайкальская пригородная пассажирская компания" на решение Забайкальского краевого суда от 28 ноября 2017 г., которым административные исковые заявления удовлетворены частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя акционерного общества "Забайкальская пригородная пассажирская компания" Морозовой Л.С., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
заместитель прокурора Забайкальского края и акционерное общество "Забайкальская пригородная пассажирская компания" (далее также - АО "ЗППК", Общество) обратились в Забайкальский краевой суд с административными исковыми заявлениями о признании приказа Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края (далее также - РСТ Забайкальского края) от 12 декабря 2016 г. N 492-НПА "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской железной дороги" (далее также - Приказ N 492-НПА) не действующим в части величины установленных экономически обоснованных уровней тарифов.
В обоснование заявленных требований Общество ссылалось на допущенные тарифным органом при установлении экономически обоснованного уровня тарифа нарушения положений статьи 252 Налогового кодекса Российской Федерации, пункта 15 постановления Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок", пунктов 3, 5, 10, 16 Методики расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденной приказом Федеральной службы по тарифам от 28 сентября 2010 г. N 235-т/1 (далее также - Методика N 235-т/1). В частности, по мнению Общества, при расчете его затрат на заработную плату из штатного расписания необоснованно исключены 9 единиц персонала, не учтены расходы, связанные с сокращением 14 штатных единиц, выплаты замещающим их работникам заработной платы в период сокращения по 30 апреля 2017 г., а также расходы на премирование. Исключение из затрат организации указанных экономически обоснованных расходов влечет уменьшение суммы компенсации выпадающих доходов регулируемой организации.
Заместитель прокурора требования мотивировал тем, что расчет экономически обоснованного уровня тарифа на перевозку пассажиров пригородным железнодорожным транспортом на территории Забайкальского края был произведен с учетом в составе затрат на оплату труда расходов на выплату районного коэффициента и надбавки за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в общем размере 70%, в то время как согласно действующему законодательству указанные надбавки составляют 20% и 30% соответственно. Выплата дополнительно установленного работодателем повышенного районного коэффициента в размере 20% должна осуществляться за счет работодателя, а не возмещаться за счет тарифных источников.
Решением Забайкальского краевого суда от 28 ноября 2017 г. Приказ N 492-НПА признан не действующим в части величины установленных экономически обоснованных уровней тарифов со дня его принятия.
В апелляционной жалобе акционерное общество "Забайкальская пригородная пассажирская компания" просит решение изменить, отказав в удовлетворении административного искового заявления заместителя прокурора Забайкальского края и удовлетворив требования Общества по всем заявленным в обоснование доводам. Не соглашается с выводом суда об обоснованности исключения тарифным органом из числа затрат на оплату труда расходов на премирование, поскольку пунктом 31 Порядка рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения), утвержденного приказом Федеральной службы по тарифам от 19 августа 2011 г. N 506-Т (далее - Порядок N 506-Т), и пунктом 5 Методики N 235-т/1 установлен исчерпывающий перечень документов, которые должен представить субъект естественной монополии к своему предложению об установлении тарифа. Положение о премировании в перечень документов, подлежащих представлению, не включено. Запросов о представлении данного документа и приказов о размерах выплат сумм премий от тарифного органа не поступало.
Общество также полагает ошибочными выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для отнесения к числу экономически обоснованных затрат расходов на выплату заработной платы для всех категорий работников с учетом дополнительного районного коэффициента в размере 20%. Исходя из статьи 315 Трудового кодекса Российской Федерации (далее также - ТК РФ) и статьи 10 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4520-I "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" суммы данных расходов относятся к расходам на оплату труда. Размер фонда оплаты труда, принятый органом регулирования в полном объеме, соответствует пункту 21.2 Методики N 235-т/1. Тарифный орган обладает правом, а не обязанностью не учитывать необоснованные расходы субъекта регулирования. Так как РСТ Забайкальского края, включив расходы на выплату повышенного районного коэффициента в экономически обоснованный тариф, не воспользовалась данным правом, то дополнительный районный коэффициент считается экономически обоснованными затратами.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и РСТ Забайкальского края представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее также - Закон N 147-ФЗ), пункты 1, 2 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации".
Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Закона N 147-ФЗ, пункты 3 и 6 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" (далее также - Положение N 643), пункты 1, 3, 4 и 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 г. N 950).
Рассмотрение вопросов по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении осуществляется в том числе на основании предложений хозяйствующих субъектов, содержащих мотивированное обоснование необходимости рассмотрения указанных вопросов (пункт 30 Порядка N 506-Т).
Основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения N 643), который применяется в соответствии с Методикой расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденной приказом Федеральной службы по тарифам от 28 сентября 2010 г. N 235-т/1 и действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений.
Как следует из материалов дела, приказом Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 12 декабря 2016 г. N 492-НПА "Об установлении тарифов на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской железной дороги" установлены тарифы на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Забайкальского края в пределах Забайкальской железной дороги, в том числе тариф для населения и экономически обоснованный уровень тарифа по 20 зонам.
Тарифы определены по результатам рассмотрения предложения АО "ЗППК" от 26 августа 2016 г. об установлении экономически обоснованного уровня тарифов на 2017 год.
Указанный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования и по данным основаниям не оспаривается.
Удовлетворяя требования о признании Приказа N 492-НПА не действующим в части величины установленных экономически обоснованных уровней тарифов, суд первой инстанции указал, что при расчете затрат регулируемой организации на оплату труда РСТ Забайкальского края не учла расходы на выплату заработной платы и социальных отчислений по должностям на период их сокращения (статья 180 ТК РФ) и расходы по выплате увольняемым работникам выходного пособия (статья 178 ТК РФ), а также необоснованно отнесла к числу экономически обоснованных затрат расходы на выплату заработной платы для всех категорий работников с учетом дополнительного районного коэффициента в размере 20%.
Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права.
Доводы апелляционной жалобы относительно несогласия с удовлетворением предъявленных прокурором требований и о правильности включения в состав затрат на оплату труда расходов на выплату районного коэффициента и надбавки за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в общем размере 70% подлежат отклонению, как обусловленные ошибочным толкованием закона.
Расчет экономически обоснованных затрат на оплату труда регулирующий орган выполняет в том числе на основе расчета затрат на оплату труда в текущем периоде (ожидаемые по году) и на период регулирования согласно приложению 13 к Методике N 235-т/1 (в целом с выделением производственного персонала), штатного расписания, положения об условиях оплаты, коллективного договора, действующего в компании пригородных пассажирских перевозок, с изменениями к нему в текущем периоде и на период регулирования, справки о среднесписочной численности и среднемесячной заработной плате за предшествующий отчетный год и последний отчетный период по категориям работников, комментария об изменении численности, средней заработной платы в текущем периоде и на период регулирования (пункт 5).
Согласно пункту 21.2 Методики N 235-т/1 по элементу "затраты на оплату труда" принимаются следующие затраты: заработная плата основного производственного персонала, занятого на работах по перевозкам пассажиров в пригородном сообщении, а также по обслуживанию подвижного состава и имущества (например, билетных кассиров, разъездных билетных кассиров, работников отдела учета и отчетности, работников по обслуживанию и текущему ремонту зданий, сооружений, оборудования, в том числе автоматизированной системы оплаты, контроля и учета проезда в пригородном сообщении, принадлежащих компании пригородных пассажирских перевозок).
В соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации оплата труда работников, занятых на работах в местностях с особыми климатическими условиями, производится в повышенном размере (статья 146 ТК РФ). В состав заработной платы, помимо вознаграждения за труд в зависимости от его сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, включаются также компенсационные выплаты, в том числе за работу в особых климатических условиях. Статья 148 ТК РФ гарантирует оплату труда в повышенном размере работникам, занятым на работах в местностях с особыми климатическими условиями, в порядке и размерах не ниже установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.
Эти нормы конкретизированы в статьях 315, 316, 317 ТК РФ, предусматривающих, что оплата труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, осуществляется с применением районных коэффициентов и процентных надбавок к заработной плате. Размеры и порядок применения районных коэффициентов и процентных надбавок устанавливаются Правительством Российской Федерации. Аналогичное правовое регулирование содержится в Законе Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4520-I "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях".
На федеральном уровне до настоящего времени соответствующих постановлений не принято, поэтому в силу части 1 статьи 423 ТК РФ к заработной плате работников подлежат применению районные коэффициенты (для производственных и непроизводственных отраслей экономики) и процентные надбавки, установленные органами государственной власти бывшего Союза ССР или органами государственной власти Российской Федерации.
Постановлением ЦК КПСС, Совмина СССР, ВЦСПС от 9 января 1986 г. N 53 "О введении надбавок к заработной плате рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в южных районах Дальнего Востока, Бурятской АССР и Читинской области" введена выплата процентных надбавок к заработной плате рабочих и служащих за непрерывный стаж работы на предприятиях, в учреждениях и организациях, расположенных в южных районах Дальнего Востока, Бурятской АССР и Читинской области в размере 10% по истечении первого года работы, с увеличением на 10% за каждые последующие два года работы, но не свыше 30% заработка.
Постановлением Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС от 3 ноября 1960 г. N 1251/28 на всей территории Забайкальского края (бывшей Читинской области) установлен районный коэффициент к заработной плате работников железнодорожного транспорта в размере 1,2.
Таким образом, как правильно указал суд первой инстанции, при расчете фонда оплаты труда подлежала учету процентная надбавка в размере 30% и районный коэффициент 1,2 (то есть в общем размере 50%).
Тарифным органом в состав затрат на оплату труда также включена предусмотренная пунктом 6.3 Положения об оплате труда работников акционерного общества "Забайкальская пригородная пассажирская компания", утвержденного приказом генерального директора от 15 января 2012 г. N 8, региональная компенсационная надбавка в размере 20%, не предусмотренная федеральным законодательством.
Доводы регулируемой организации об обязательности установления этой надбавки в силу требований регионального законодательства правомерно отклонены судом, поскольку Закон Забайкальского края от 14 октября 2008 г. N 39-ЗЗК устанавливает районные коэффициенты и процентные надбавки к заработной плате работников государственных органов и государственных учреждений Забайкальского края, органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, а решение Малого совета Читинского областного Совета народных депутатов, Главы администрации Читинской области и Федерации профсоюзов Читинской области от 2 августа 1993 г. N с/а-47 предоставляет право вводить повышенный районный коэффициент за счет средств предприятий, учреждений и организаций.
Согласно пункту 13 Положения N 643 основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы является метод экономически обоснованных затрат; установление тарифов, сборов и платы осуществляется с учетом необходимости обеспечения доступности услуг железнодорожного транспорта для населения, соблюдения баланса их прав и законных интересов.
В соответствии с пунктом 4 Положения N 643 государственное регулирование тарифов, сборов и платы осуществляется в целях обеспечения баланса интересов организаций железнодорожного транспорта и пользователей их услугами.
Положения Методики N 235-т/1 в отношении компаний пригородных пассажирских перевозок не предусматривают возможности включения по элементу "затраты на оплату труда" иных затрат, кроме заработной платы, и не предусматривают возможности учета дополнительных выплат.
При благоприятном финансовом состоянии организация вправе включать не только различные льготы и преимущества, которые предусмотрены статьей 41 ТК РФ, но и также иные льготы, улучшающие положение работников организации по сравнению с действующим законодательством. Однако бремя несения таких расходов при установлении дополнительных льгот возложено на саму организацию, установившую их для своих работников.
В связи с изложенным включение данных расходов в тариф приведет к финансированию за счет публично-правового образования расходов, не отвечающих интересам потребителей услуг.
С изложенными в апелляционной жалобе АО "ЗППК" доводами о необоснованном исключении из состава затрат на оплату труда расходов на премирование Судебная коллегия не может согласиться.
Согласно пункту 8.2 действующего в АО "ЗППК" Положения об оплате труда работников премирование осуществляется на основании положения о премировании.
Материалами дела подтверждается, что при подаче заявки на установление тарифов Общество не представило необходимые документы по обоснованию соответствующих выплат, как не представило их в дальнейшем по запросам регулирующего органа.
Согласно пункту 5 Методики N 235-т/1 расчет экономически обоснованных затрат компании пригородных пассажирских перевозок на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении выполняется на основе штатного расписания, положения об условиях оплаты, коллективного договора, действующего в компании пригородных пассажирских перевозок, с изменениями к нему в текущем периоде и на период регулирования.
Расчет экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании тарифов на услуги, оказываемые ОАО "РЖД" и компаниями пригородных пассажирских перевозок, в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, также выполняется с использованием дополнительных документов (обосновывающих изменение затрат и объемных и качественных показателей работы), запрошенных регулирующим органом у субъектов регулирования в установленном порядке (пункт 6 Методики N 235-т/1).
В силу указанных норм у административного ответчика в отсутствие применяемого регулируемой организацией положения о премировании не имелось правовых оснований для включения в состав затрат расходов на премирование.
Выводы суда аргументированны, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств административного дела и на положениях приведенных норм материального права.
Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем Судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы и изменения судебного решения.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Забайкальского краевого суда от 28 ноября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества "Забайкальская пригородная пассажирская компания" - без удовлетворения.