МИНИСТЕРСТВО ТРУДА И СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО ТРУДУ И ЗАНЯТОСТИ
ПРИКАЗ
от 1 июня 2021 г. N 174
ОБ ОБЗОРЕ ОБОБЩЕНИЯ И АНАЛИЗА ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ
ПРАКТИКИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ
ТРУДА И РАССЛЕДОВАНИЯ НЕСЧАСТНЫХ СЛУЧАЕВ, В ТОМ ЧИСЛЕ
В ЦЕЛЯХ ВЫЯВЛЕНИЯ И УСТРАНЕНИЯ УСТАРЕВШИХ, ДУБЛИРУЮЩИХ
И ИЗБЫТОЧНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ТРЕБОВАНИЙ, УСТРАНЕНИЯ
ИЗБЫТОЧНЫХ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ ФУНКЦИЙ
В целях обеспечения единства практики применения Федеральной службой по труду и занятости и ее территориальными органами федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации при осуществлении государственного надзора (контроля) и в соответствии с пунктом 20 Порядка сбора, обобщения и анализа правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности в сфере труда и расследования несчастных случаев, в том числе в целях выявления и устранения устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований, устранения избыточных контрольно-надзорных функций, утвержденного приказом Федеральной службы по труду и занятости от 14 ноября 2016 г. N 460, приказываю:
1. Утвердить обзор обобщения и анализа правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности в сфере труда и расследования несчастных случаев, в том числе в целях выявления и устранения устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований, устранения избыточных контрольно-надзорных функций согласно приложению.
2. Управлению осуществления федерального надзора в сфере труда (Д.В. Францев), руководителям территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости обеспечить использование результатов обобщения и анализа правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности в сфере труда и расследования несчастных случаев, в том числе в целях выявления и устранения устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований, устранения избыточных контрольно-надзорных функций.
3. Контроль за исполнением настоящего приказа возложить на заместителя руководителя Федеральной службы по труду и занятости И.И. Шкловца.
Руководитель
М.Ю.ИВАНКОВ
Приложение
к приказу
Федеральной службы
по труду и занятости
от 1 июня 2021 г. N 174
ОБЗОР ОБОБЩЕНИЯ АНАЛИЗА ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ
ПРАКТИКИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ
ТРУДА И РАССЛЕДОВАНИЯ НЕСЧАСТНЫХ СЛУЧАЕВ, В ТОМ ЧИСЛЕ
В ЦЕЛЯХ ВЫЯВЛЕНИЯ И УСТРАНЕНИЯ УСТАРЕВШИХ, ДУБЛИРУЮЩИХ
И ИЗБЫТОЧНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ТРЕБОВАНИЙ, УСТРАНЕНИЯ
ИЗБЫТОЧНЫХ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ ФУНКЦИЙ ЗА 2020 ГОД
1. Введение
Сфера деятельности Роструда определена Положением о Федеральной службе по труду и занятости, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 324 (далее - Положение N 324).
Роструд находится в ведении Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, определенном Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".
Роструд в соответствии с пунктом 4 Положения N 324 осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Территориальными органами Роструда по государственному надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, являются государственные инспекции труда в субъектах Российской Федерации (далее - гострудинспекции).
Роструд является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, альтернативной гражданской службы, специальной оценки условий труда и социальной защиты населения, оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулированию коллективных трудовых споров, а также по предоставлению социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации для социально незащищенных категорий граждан.
Основными задачами трудового законодательства являются создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства, а также правовое регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений по: организации труда и управлению трудом; трудоустройству у данного работодателя; подготовке и дополнительному профессиональному образованию работников непосредственно у данного работодателя; социальному партнерству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений; участию работников и профессиональных союзов в установлении условий труда и применении трудового законодательства в предусмотренных законом случаях; материальной ответственности работодателей и работников в сфере труда; государственному контролю (надзору) за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда) и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; разрешению трудовых споров; обязательному социальному страхованию в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - Конституция РФ), федеральными конституционными законами осуществляется:
трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда), состоящим из Трудового кодекса Российской Федерации (далее - Трудовой кодекс РФ), иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права;
иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права:
указами Президента Российской Федерации;
постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;
нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются также коллективными договорами, соглашениями и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.
Нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать Трудовому кодексу РФ.
Основу действующих в Российской Федерации нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере труда, составляют общепризнанные принципы и нормы международного права и международных договоров ( статья 10 Трудового кодекса РФ).
Впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с Трудовым кодексом РФ законы и иные правовые акты Российской Федерации, а также законодательные и иные нормативные правовые акты бывшего Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и порядке, которые предусмотрены Конституцией РФ, постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года N 2014-1 "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств", применяются постольку, поскольку они не противоречат Трудовому кодексу РФ.
Изданные до введения в действие Трудового кодекса РФ нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и применяемые на территории Российской Федерации постановления Правительства СССР по вопросам, которые в соответствии с Трудовым кодексом РФ могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих федеральных законов.
Проблемами, оказывающими негативное влияние на эффективность правоприменительной деятельности и существенно ограничивающими возможность должностных лиц, уполномоченных на осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства, оперативно находить и правильно применять необходимые нормы права, продолжают оставаться: отсутствие должной систематизации трудового законодательства, включая законодательство об охране труда и неопределенность правового регулирования, вызванная отсутствием подкрепления отдельных норм Трудового кодекса РФ.
Основные задачи и подходы к совершенствованию надзора в сфере труда определены Правительством Российской Федерации в принятой в июне 2015 года Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства на 2015 - 2020 годы (распоряжение от 05.06.2015 N 1028-р). Среди них:
- обеспечение определенности, прозрачности и открытости федерального надзора в сфере труда;
- формирование и пропаганда системы внутреннего контроля соблюдения работодателями требований трудового законодательства;
- создание условий для развития мотивации работодателей к соблюдению требований трудового законодательства, к улучшению условий труда работников;
- внедрение риск-ориентированных подходов к организации федерального надзора в сфере труда;
- развитие потенциала федеральной инспекции труда при осуществлении федерального надзора в сфере труда.
2. Общие сведения об осуществлении государственного надзора за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права
В соответствии со ст. 360 Трудового кодекса РФ порядок проведения проверок определяется ратифицированными Российской Федерацией конвенциями Международной организации труда по вопросам инспекции труда, Трудовым кодексом РФ, иными федеральными законами, а также решениями Правительства Российской Федерации.
Государственные инспекторы труда в целях осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, проводят плановые и внеплановые проверки на всей территории Российской Федерации любых работодателей (организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также работодателей - физических лиц) в порядке, установленном Федеральным законом N 294-ФЗ.
В 2020 году гострудинспекциями надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществлялся с учетом ограничений, установленных постановлением Правительства РФ от 03.04.2020 N 438 "Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее - Постановление N 438).
Основной формой контроля (надзора) являлось проведение проверок соблюдения требований законодательства о труде и об охране труда в организациях с последующей выдачей обязательных для исполнения предписаний и привлечением виновных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В силу вышеназванных норм права работа гострудинспекций по надзору и контролю за соблюдением законодательства о труде и охране труда осуществляется через проведение плановых и внеплановых проверок, реализацию мероприятий по информированию и консультированию работников и работодателей по вопросам трудового законодательства, осуществление комплекса мер по профилактике нарушений трудовых прав граждан.
2.1. Основания проведения проверок
2.1.1. Основания проведения внеплановых проверок
Квалификация отдельных фактов и информации как основание для проведения проверки:
- обращения граждан о нарушении их трудовых прав;
- обращения граждан, содержащие информацию о причинении или угрозе причинения вреда жизни или здоровью граждан, в том числе в связи с нарушением требований охраны труда, невыплатой заработной платы и иных причитающихся работникам сумм заработной платы, выплатой заработной платы и иных обязательных выплат в неполном размере, в том числе выплате медицинским работникам, участвующим в оказании помощи больным новой коронавирусной инфекцией ( Постановление N 438);
- контроль за исполнением предписаний, выданных по результатам ранее проведенных проверок;
- контроль за исполнением выданных предписаний, связанных с устранением причин, повлекших причинение вреда или угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан ( Постановление N 438);
- приказы Роструда, изданные в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации (например, приказ Роструда от 07.02.2020 N 29 "О проведении внеплановых выездных проверок соблюдения работодателями, осуществляющими деятельность в сфере строительства, государственных нормативных требований охраны труда и надлежащего оформления с работниками трудовых договоров или заключения гражданско-правовых договоров, фактически регулирующих трудовые отношения между работником и работодателем"; приказ Роструда от 06.08.2020 N 157 "О проведении внеплановых выездных проверок медицинских учреждений, в части соблюдения трудовых прав медицинских работников, работающих в условиях новой коронавирусной инфекции, связанных с оплатой труда");
- приказы (распоряжения) руководителя гострудинспекции, изданные в соответствии с требованиями органов прокуратуры;
- обращения и заявления граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информация от органов государственной власти, органов местного самоуправления, профессиональных союзов, из средств массовой информации о фактах уклонения от оформления трудового договора, ненадлежащего оформления трудового договора или заключения гражданско-правового договора, фактически регулирующего трудовые отношения между работником и работодателем;
- запроса работника о проведении проверки условий и охраны труда на его рабочем месте в соответствии с Трудовым кодексом РФ.
Определение угрозы причинения вреда жизни и здоровью:
Понятие угрозы причинения вреда жизни и здоровью не раскрыто на законодательном уровне. Единственным документом, определяющим понятие угрозы вреда жизни и здоровью, является приказ Роструда от 13.06.2019 N 160 (ред. от 22.04.2020) "Об утверждении Административного регламента осуществления Федеральной службой по труду и занятости федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права" (далее - Приказ Роструда N 160).
Пунктом 91 Приказа Роструда N 160 определен исчерпывающий перечень фактов возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан, которыми руководствовались гострудинспекции при проведении проверок, основаниями которых являлось возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан.
В соответствии с п. 91 Приказа Роструда N 160 возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан может быть обусловлено следующими фактами:
- невыплата работникам заработной платы, ее отдельных составных частей;
- непредставление оплачиваемых отпусков;
- нарушение режима труда и отдыха;
- уклонение от оформления трудовых отношений или их ненадлежащее оформление;
- необеспечение работников средствами индивидуальной и коллективной защиты;
- допуск к работе лиц, не прошедших в установленном порядке обучение, инструктажи, стажировку на рабочем месте, медицинские осмотры, психиатрические освидетельствования;
- отсутствие системы управления охраной труда или ее ненадлежащее функционирование;
- непроведение специальной оценки условий труда;
- непредставление, нарушение порядка представления гарантий и компенсаций работникам за работу во вредных или опасных условиях труда по результатам проведения специальной оценки условий труда.
Организация проведения внеплановых проверок на основании обращений без ЕСИА
В соответствии со ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ обращения и заявления, направленные гражданами в форме электронных документов, могут служить основанием для проведения внеплановой проверки только при условии, что они были направлены заявителем с использованием средств информационно-коммуникационных технологий, предусматривающих обязательную авторизацию заявителя в единой системе идентификации и аутентификации (изменения произошли с 01.01.2017 в связи с введением системы ЕСИА).
В 2020 году не все граждане, обратившиеся в форме электронных документов по вопросам защиты своих трудовых прав, были в установленном порядке авторизованы, и по указанным обращениям внеплановые проверки не проводились, права граждан при их первичном обращении не восстанавливались. Заявителям в обязательном порядке было разъяснено право на повторное обращение с соблюдением норм Федерального закона N 294-ФЗ, Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ). При повторном поступлении обращений, заявлений, жалоб уже с обязательной авторизацией заявителей в единой системе идентификации и аутентификации гострудинспекциями проводились внеплановые проверки.
Основные проблемы реализации положений по обозначенным вопросам были связаны с непринятием органами прокуратуры фактов, подпадающих под критерии угрозы причинения вреда жизни и здоровью в соответствии с п. 91 Приказа Роструда N 160. По этой причине проведение многих проверок в 2020 году было не согласовано органами прокуратуры.
В связи с отсутствием законодательно утвержденного перечня фактов, являющихся угрозой причинения вреда жизни и здоровью, при согласовании проверок, органы прокуратуры не всегда принимают факт наличия угрозы причинения вреда жизни и здоровью работников, если в самом обращении гражданина прямо не указано об угрозе и в чем конкретно она заключается (например, если в заявлении указано о неполной оплате труда, и при этом не указано об угрозе, оснований для проведения проверки органами прокуратуры не усматривается).
Приказом Роструда N 160 определен перечень случаев, подпадающих под критерии угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан, при этом органы прокуратуры на основании данного перечня отказывают в согласовании внеплановых проверок, основываясь отсутствием фактов угрозы причинения вреда жизни и здоровью работников, фактически являющихся таковыми, но при этом не перечисленных в данном приказе (например, невыдача трудовой книжки при увольнении, в результате чего у работника возникает проблема с трудоустройством и т.п.).
Анализ судебной практики свидетельствует о том, что наличие потенциальной угрозы жизни и здоровью граждан вследствие нарушений обязательных требований является достаточным основанием для привлечения физических и юридических лиц к ответственности (например, постановление Верховного Суда РФ от 17 августа 2015 г. N 305-АД15-9014).
При этом реальность угрозы подлежит доказыванию в рамках рассмотрения конкретного обращения и оценивается с учетом места, времени, обстоятельств, изложенных в обращении, субъективного восприятия угрозы работником.
В соответствии с п. 2 ст. 45 Конституции РФ каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.
Статья 379 Трудового кодекса РФ предусматривает, по существу, лишь одну форму самозащиты - отказ от выполнения работы в случаях, когда работа не предусмотрена трудовым договором или если работа непосредственно угрожает жизни и здоровью работника.
Как следует из ч. 2 ст. 379 Трудового кодекса РФ самозащита трудовых прав работника путем отказа от выполнения работы допускается и в других случаях, предусмотренных Трудовым кодексом РФ или иными федеральными законами.
К таким случаям законной самозащиты в связи с угрозой здоровью работника может быть отнесено, в частности: право беременной женщины и работника в возрасте до 18 лет отказаться от выполнения сверхурочных работ, работ в ночное время, в выходные и нерабочие праздничные дни, а также от выезда в командировку, куда их направляет работодатель в нарушение трудового законодательства; при задержке выплаты заработной платы на срок более 15 дней (за исключением случаев, предусмотренных ст. 142 Трудового кодекса РФ); отказ работника от выполнения распоряжения работодателя о выходе на работу до окончания отпуска, так как законом не предусмотрено право работодателя без согласия работника досрочно отозвать его из отпуска ( ч. 2 ст. 125 Трудового кодекса РФ, п. 37 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2); перевод работника без его письменного согласия на другую постоянную или временную работу у того же работодателя, что связано с изменением трудовой функции или иных условий трудового договора, а также перевода на работу в другую местность вместе с работодателем ( ст. 72.1 Трудового кодекса РФ); отказ от выполнения работы, которая непосредственно угрожает жизни и здоровью работника ( ст. 219 Трудового кодекса РФ).
В настоящий момент почти все сайты государственных органов власти, иных уполномоченных органов и организаций позволяют гражданину направить свое обращение в электронном виде. Вместе с тем, не все электронные сервисы органов власти предусматривают обозначенную законом авторизацию. Следовательно, по таким обращениям граждан, вероятность проведения внеплановой проверки со стороны уполномоченного надзорного органа отсутствует, в этом случае инспекторы труда вправе лишь дать разъяснение по поставленным вопросам в соответствии с нормами Трудового кодекса РФ. В итоге проблема работника не решается и гражданину вновь приходится обращаться в надзорный орган. А в случае, если обращение "по цепочке" было перенаправлено от одного ведомства другому, то теряется время, меняются обстоятельства и доказательства дела, и в итоге, по прошествии времени, ответ гражданину становится неактуальным.
Статья 7 Федерального закона N 59-ФЗ содержит требования к письменному обращению: "Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату".
Поступающие обращения в большинстве своем не отвечают указанным требованиям закона. В рукописных обращениях зачастую не только отсутствуют почтовый адрес, личная подпись и дата, но и сам текст обращения не поддается прочтению. Существо обращения не конкретизировано, что не позволяет понять суть обозначенной проблемы.
Если при направлении обращения посредством электронных сервисов система в обязательном порядке запрашивает номер телефона заявителя, то в "собственноручных" обращениях граждане редко указывают мобильные телефоны. Отсутствие телефона или неверно указанный телефон не позволяет гострудинспекции связаться с заявителем, уточнить у него необходимые обстоятельства, правильно оценить ситуацию и в короткие сроки принять верное решение.
В территориальные органы Роструда гражданами также направляются анонимные обращения, по которым ответ не может быть дан, и данное обращение не является основанием для проведения проверки. Зачастую в гострудинспекцию за защитой нарушенных прав обращаются не сами граждане, а их родственники (матери, жены, дети). Или работник предприятия, учреждения, организации просит разобраться не только по его нарушенным правам, а по трудовым правам других членов коллектива. Такие обращения также не могут быть основанием для проведения внеплановых проверок, поскольку в соответствии с нормами Федерального закона N 59-ФЗ обращение о нарушении работодателем трудовых правах в отношении третьих лиц принимаются к производству в том случае, если у заявителя имеется соответствующая доверенность от указанных лиц.
В соответствии со ст. 9 Федерального закона N 294-ФЗ гострудинспекцией не проводятся внеплановые проверки, если поступившие обращения не позволяют установить обратившееся лицо, а также обращения и заявления, не содержат сведений о фактах нарушения обязательных требований трудового законодательства и (или) в случае, если обращения и заявления, направленные заявителем в форме электронных документов были направлены заявителем без обязательной авторизации заявителя в единой системе идентификации и аутентификации.
Указанные обстоятельства, при разъяснении гражданам, обратившимся посредством электронной почты в гострудинспекцию, приводят к недопониманию лиц более старшего возраста в причине отказа в проведении проверки, тем более во время запрета личного приема граждан в помещении гострудинспекции из-за введенных ограничений по коронавирусной инфекции.
При этом в случае, если изложенная в обращении или заявлении информация является основанием для проведения внеплановой проверки, должностное лицо гострудинспекции при наличии у него обоснованных сомнений в авторстве обращения или заявления обязано принять разумные меры к установлению обратившегося лица ( часть 3 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ).
В связи с чем должностные лица гострудинспекции принимают меры для установления обратившегося лица, в том числе направление письменных запросов при наличии в обращении почтового или электронного адреса, осуществление других форм (при наличии контактных данных) взаимодействия с заявителями, в том числе посредством телефонной связи, встречу в рамках личного приема. Заявителям, чьи обращения не могут служить основанием для проведения проверки, разъясняется порядок подачи жалоб, в том числе посредством федерального ресурса "Онлайнинспекция.РФ".
В 2020 году ряд гострудинспекций столкнулись с проблемой проведения контрольно-надзорных мероприятий по обращениям граждан, которые поступали из федеральных структур и не прошедшие авторизацию через ЕСИА, а также по которым невозможно установить факт прохождения авторизации. Подобные факты влекли за собой невозможность проведения проверок и отказы в согласовании их со стороны прокуратуры.
Для решения данной проблемы необходимо изменение алгоритма авторизации заявителя в единой системе идентификации и аутентификации, в части более простого способа получения ее получения.
Также возникает проблема, связанная с определением места фактического осуществления деятельности индивидуального предпринимателя. Данная проблема имеет место быть в связи с тем, что в распоряжении о проведении проверки допустимо указывать только место фактического осуществления деятельности индивидуального предпринимателя, которое не всегда указывается заявителем в поданном обращении.
При этом информация о месте (местах) фактического осуществления деятельности индивидуального предпринимателя отсутствует даже у органа осуществляющего государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей.
Еще одна проблема, возникающая при проведении проверок, это непредставление работодателем документов, запрашиваемых у него для оценки доводов заявителя. Хозяйствующим субъектам выгоднее не представлять в гострудинспекцию документы, так как санкции статей 19.4 , 19.4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ): за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) или за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора) предусматривают предупреждение или штраф в размере от 2 до 4 тысяч рублей для должностных лиц или от 20 до 50 тысяч рублей для юридических лиц. Данные размеры штрафов ниже, чем размер штрафа по статьям 5.27 или 5.27.1 КоАП РФ.
Кроме того, суды при рассмотрении дел об административных нарушениях по статьям 19.4 или 19.4.1 КоАП РФ ограничиваются такой мерой ответственности, как предупреждение, или вообще освобождают виновное лицо от ответственности в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ.
2.1.2. Основания проведения плановых проверок
Основания проведения плановых проверок:
Основанием проведения плановых проверок служили ежегодные Планы проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2020 г., согласованные в установленном порядке с органами прокуратуры субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Постановлением N 438 в связи с распространением новой коронавирусной инфекции было приостановлено, а затем были исключены из Планов проведения плановых проверок все хозяйствующие субъекты, в отношении которых в период с 1 апреля по 31 декабря 2020 года было намечено проведение плановых проверок (за исключением проверок хозяйствующих субъектов с высоким риском).
Также Постановлением N 438 было установлено, что плановые выездные проверки проводятся только с использованием средств дистанционного взаимодействия, в том числе аудио- или видеосвязи, что не позволило в полном объеме рассмотреть вопрос соблюдении(я) работодателями требований охраны труда при эксплуатации зданий, сооружений, оборудования, осуществлении технологических процессов, а также применяемых в производстве инструментов, сырья и материалов.
В целях эффективного проведения плановых проверок осуществляется взаимодействие с налоговыми органами, администрациями муниципальных образований по установлению фактического местонахождения хозяйствующих субъектов, подлежащих проверке.
Проведение плановых проверок в 2020 году осуществлялось с использованием проверочных листов, утвержденных приказом Федеральной службы по труду и занятости от 10 ноября 2017 года N 655, и с учетом требований Постановления N 438.
Также при проведении как плановых, так и внеплановых проверок возникала проблема, связанная с отсутствием хозяйствующего субъекта по месту нахождения, указанному в ЕГРЮЛ, ЕГРИП, адреса фактического осуществления деятельности не всегда имеются в распоряжении гострудинспекции.
Законодательством РФ установлена обязанность юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей находиться по своему местонахождению, а отсутствие означает, что юридическое лицо или индивидуальный предприниматель сознательно указывают неверное местонахождение, в том числе с целью избежания проведения в отношении них контрольно-надзорных мероприятий, что может расцениваться как воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора по проведению проверок или уклонение от таких проверок согласно ст. 19.4.1 КоАП РФ. При этом часть 2 ст. 19.4.1 КоАП РФ квалифицирует такое воспрепятствование как действие (бездействие), повлекшее невозможность проведения или завершения проверки).
По итогам проверку провести не представляется возможным. По таким фактам гострудинспекция направляет информацию в налоговые органы по месту регистрации субъекта для решения вопроса и привлечении таких субъектов к ответственности и внесении записи в ЕГРЮЛ или ЕГРИП о недостоверности информации о месте нахождения субъекта.
Не всегда в распоряжении гострудинспекции имеются и адреса электронной почты субъектов проверки, что также вызывает затруднения при реализации полномочий по осуществлению федерального надзора за соблюдением требований трудового законодательства.
О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора) не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении и (или) посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, если такой адрес содержится соответственно в ЕГРЮЛ, ЕГРИП либо ранее был представлен юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, или иным доступным способом.
Для решения этой проблемы необходимо внесение изменений в Федеральный закон от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в части обязательного представления в регистрирующий орган сведений об адресе электронной почты субъекта (при наличии).
При организации проведения проверок в отношении индивидуальных предпринимателей также возникают трудности, как с уведомлением предпринимателя, так и с проведением самой проверки. Как правило, индивидуальный предприниматель зарегистрирован по адресу нахождения его жилого помещения (квартиры, дома) и на территорию частной собственности (квартиры, дома) должностных лиц гострудинспекции не допускает.
Например, гострудинспекцией была назначена к проведению плановая проверка в отношении ООО "Н-Р". Согласно выписке из ЕГРЮЛ юридический адрес находится на территории Республики Татарстан, а фактическая деятельность и вся документация находятся в Рязанской области.
Решением данной проблемы может быть номинальное разрешение проведения проверок по всем адресам, указанным в выписках ЕГРЮЛ.
При проведении плановых проверок гострудинспекции сталкиваются с затруднениями, касающимися оформления проверочных листов, так как они составлены в расширенном формате (некорректность, дублирование вопросов). Возникла необходимость разработать проверочные листы по основным видам деятельности организации с учетом внесенных изменений в законодательство.
Проверочные листы имеют негибкий подход, так как закрепленные нормативно-правовыми актами проверочные листы при изменении трудового законодательства при проведении плановых проверок могут не охватывать вновь утвержденные нормативные требования либо, напротив, предъявляться требования, утратившие свою законную силу. Не в полной мере чек-листы отражают требования трудового законодательства, например, по вопросу оформления и ведения трудовых книжек в электронном виде, основную информацию о трудовой деятельности и трудовом стаже каждого работника, вопрос об извещении работника о времени начала отпуска и т.д.
В этой связи необходимо дополнить чек-листы недостающими вопросами, сделать более гибкий подход к установлению требований по чек-листам.
Проверочный лист представляет собой опросник, содержащий различные вопросы, действующего трудового законодательства: от приема работника на работу до порядка прекращения действия трудового договора по различным основаниям. После утверждения законопроекта об административной ответственности работодателей за непредставление информации в гострудинспекцию о результатах проведенного ими внутреннего контроля по проверочным листам, с этого момента возможно их использование госинспекторами труда не в качестве обязательных документов, копии которых вручаются представителю юридического лица в конце проверки, а в качестве опросника. Для этого проверочные листы возможно использовать каждому инспектору труда не распечатывая, а в электронном виде для уменьшения бумажной работы.
При этом за госинспектором труда должно быть закреплено право по внесению отметок в те проверочные листы организации, по которым инспектор выявил правонарушения, а информация работодателем внесена об отсутствии таковых. Последним этапом госинспектор труда должен зафиксировать данную информацию в акте проверки.
Также в связи с вступлением в силу с 1 января 2021 года 40 новых правил по охране труда и признания утратившим силу ранее действующих правил большинство проверочных листов будут являться недействующими и при проведении плановой проверки применяться не будут. Государственный инспектор труда при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий с 1 января 2021 года не вправе проверять исполнение ранее действующих требований правил по охране труда.
Поэтому в 2021 году необходимо переработать проверочные листы в части внесения в них вопросов исходя из новых нормативных правовых актов, действующих с 1 января 2021 года.
Также необходимо внести в проверочные листы нарушения, касающиеся порядка ведения, хранения, учета и выдачи трудовых книжек, а также порядка заполнения путевых листов.
Проверочные листы практически не содержат вопросы по территории организации, оборудованию, применяемого сырья, заготовок и т.д., в связи с чем проводить полноценную проверку по охране труда невозможно.
В ряде проверочных листов имеющиеся вопросы невозможно применять к организациям всех форм собственности.
Также проблемой является отсутствие возможности заполнения чек-листов в электронном виде, слабая практическая применимость при выездной проверке, длительное оформление чек-листов.
3. Согласование проверок с органами прокуратуры
Основной причиной отказов органов прокуратуры в согласовании внеплановых проверок явилось отсутствие оснований для проведения проверок, а именно органами прокуратуры в материалах, направляемых гострудинспекциями на согласование, не усматривалось сведений о фактах причинения или угрозы причинения работодателем вреда жизни, здоровью граждан.
Так, согласно п. 12 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ, если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, в момент совершения таких нарушений в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы государственного контроля (надзора) вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю посредством направления документов в органы прокуратуры в течение двадцати четырех часов. В этом случае прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов.
В 2020 г. с учетом ограничений, установленных Постановлением N 438, в качестве угрозы определялись исключительно факты невыплаты работникам заработной платы. Но и в этом случае нередко возникали проблемы с обоснованием необходимости проведения проверки при ее согласовании с органами прокуратуры.
Так, согласованию подлежали лишь те проверки, основанием для которых являлись обращения граждан, на иждивении которых имелись несовершеннолетние дети, не имеющие иных источников дохода и т.п.
Для исправления сложившейся проблемы необходимо принятие на законодательном уровне для всех органов и должностных лиц перечня необходимых сведений (материалов), свидетельствующих о наличии фактов причинения или угрозы причинения работодателем вреда жизни, здоровью граждан.
Причинами отказа органов прокуратуры в согласовании внеплановой проверки являлись:
- осуществление проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ;
Например, проверка проводилась по заявлению бывшего работника, которому работодатель (ИП) не выдала трудовую книжку. Основанием для отказа стало проведение внеплановой выездной проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ. Прокуратурой указано, что должностными лицами гострудинспекции инициированы проверочные мероприятия в отсутствие достоверных данных о причинении или угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан.
- ненадлежащее оформление инспекторами труда документов, направляемых на согласование в органы прокуратуры;
Например, в связи с несчастным случаем со смертельным исходом 19 мая 2020 г. гострудинспекцией направлено заявление о согласовании внеплановой выездной проверки ООО "Б" с приложением мотивированного представления и иных документов, указанных в заявлении. Прокуратурой вынесено решение об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки ввиду отсутствия оснований для ее проведения, а именно: "По фактам бездействия должностными лицами ООО "Б" о ненадлежащей организации работ по подготовке рабочего места для газовой резки емкостей, допуска бригады газорезчиков к работе без проведения целевого инструктажа, непринятия мер по отстранению от работы газорезчика И.А.А., находящегося 14.01.2020 в состоянии алкогольного опьянения, гострудинспекцией 21.03.2020 выдано ООО "Б" предписание. Постановлениями от 03.03.2020, 10.03.2020 мастер ООО "Б" и юридическое лицо ООО "Б" привлечены к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27.1 , ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ. Иных фактов, не охваченных результатами расследования несчастного случая на производстве с И.А.А., гострудинспекцией в заявлении о проведении внеплановой проверки, в мотивированном представлении о необходимости проведения внеплановой проверки, не представлено".
В гострудинспекцию поступило обращение работника ООО "М" об удержании из заработной платы, незаключении трудового договора. После проведения предварительной проверки гострудинспекцией направлено заявление о согласовании внеплановой проверки. Решением от 11.06.2020 прокуратурой в согласовании проверки отказано в связи с отсутствием в материалах предварительной проверки и заявлении работника сведений о фактах угрозы причинения вреда жизни и здоровью заявителя.
- отсутствие предварительного проведения предварительных проверок, до направления в органы прокуратуры согласования проведения внеплановой проверки.
Например, прокуратурой края при вынесении решений об отказе в согласовании проведения внеплановых документарных проверок указывалось на непроведение должностными лицами гострудинспекции в соответствии с требованиями ч. 3.2 ст. 19 Федерального закона N 294-ФЗ предварительных проверок, а также отсутствие в приложенных к заявлениям документах сведений о том, в чем конкретно выражена угроза причинения вреда жизни, здоровью граждан со стороны проверяемого лица.
С учетом указанных замечаний, должностными лицами гострудинспекции на основании поступившего обращения проведена предварительная проверка в порядке ч. 3.2 ст. 19 Федерального закона 294-ФЗ ООО "Т", а также проведен опрос заявителя на предмет созданной для него угрозы жизни и здоровью в результате нарушения его трудовых прав (оформлена телефонограмма). Указанные документы приложены к заявлению. Однако прокуратурой отказано в согласовании в связи с тем, что должностными лицами гострудинспекции в ходе предварительной проверки не установлено наличие или отсутствие дохода членов семьи работника.
Аналогичная ситуация была и при согласовании внеплановой проверки ООО "В". Прокуратурой края отказано в согласовании проведения внеплановой проверки в связи с тем, что приложенные к заявлению документы не подтверждают фактов угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан со стороны проверяемого лица, а также в ходе предварительной проверки не установлено наличие или отсутствие иного дохода у работника или членов ее семьи.
В целях исключения подобных проблем необходимо на законодательном уровне (в том числе посредством внесения дополнений в ст. 360 Трудового кодекса РФ) обозначить конкретный перечень фактов, отнесенных к угрозе жизни и здоровью граждан, поскольку формулировки п. 91 Приказа Роструда N 160 не являются императивными, соответственно, требуется дополнительное обоснование. Предлагается исключить необходимость согласования внеплановых проверок с прокуратурой по вопросам, относящимся к причинению вреда, жизни и здоровью граждан.
4. Оформление результатов проведения мероприятий по контролю
Акты проверки оформляются в соответствии с требованиями Приказа Роструда N 160, по установленной приказом Министерства экономического развития РФ от 30.04.2009 N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" форме .
В соответствии с п. п. 69 - 72 Приказа Роструда N 160 в акте проверки указываются подробные сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения.
В случае уклонения работодателя от получения акта проверки, а также в случае отказа в ознакомлении с актом проверки, акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении. В данном случае акт проверки направляется не позднее трех рабочих дней со дня, когда должностному лицу стало известно или должно было стать известно об обстоятельствах, не позволяющих вручить акт проверки.
Вместе с тем, длительный срок хранения в объектах почтовой связи, предусмотренный пунктом 34 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных приказом Минкомсвязи России от 31.07.2014 N 234, согласно которому почтовые отправления и почтовые переводы при невозможности их вручения (выплаты) адресатам (их уполномоченным представителям) хранятся в объектах почтовой связи в течение 30 дней со дня поступления почтового отправления в объект почтовой связи, препятствует оперативному принятию мер по восстановлению нарушенных трудовых прав граждан.
При этом, не врученные адресатам заказные письма и бандероли разряда "Судебное" хранятся в отделении почтовой связи 7 календарных дней, по истечении указанного срока данные почтовые отправления подлежат возврату по обратному адресу, согласно пункту 3.6 Особых условий приема, вручения, хранения и возврата почтовых отправлений разряда "Судебное", утвержденных приказом ФГУП "Почта России" от 05.12.2014 N 423-п.
Проблемы реализации положений по обозначенным вопросам заключаются в основном в том, что в большинстве случаев невозможность проведения проверок связана с неполучением работодателями (чаще - индивидуальными предпринимателями) распоряжений о проведении проверок и запроса документов к проверке и низким размером штрафов, предусмотренных ст. 19.4.1 КоАП РФ за воспрепятствование проведению проверки.
Полагаем необходимым внести предложения об увеличении размера административных штрафов за воспрепятствование проведению проверки (внести соответствующие изменения в ст. 19.4.1 КоАП РФ).
Также проблемой можно считать воспрепятствование работодателей проведению контрольно-надзорных мероприятий, отказ работодателя от получения акта проверки, что влечет за собой невозможность осуществления государственного надзора в части соблюдения трудового законодательства, тем самым права работников не могут быть восстановлены в случае имеющихся нарушений.
Также, в единый государственный реестр юридических лиц сведений об адресе электронной почты юридического лица включаются только при указании таких сведений в заявлении о государственной регистрации, согласно ст. 5 Федерального закона N 129-ФЗ.
Включение в единый государственный реестр юридических лиц в обязательном порядке сведений об адресе электронной почты юридического лица позволило бы уведомлять работодателей о проведении плановых и внеплановых проверок посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, указанного в обязательном порядке в сведениях, вносимых в единый государственный реестр юридических лиц.
5. Организация административного производства
Исчисление сроков давности привлечения к административной ответственности
Исчисление сроков давности привлечения к административной ответственности производится в соответствии с правилами, установленными ст. 4.5 КоАП РФ (постановление по делу об административном правонарушении за нарушение трудового законодательства не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения).
В частности, по всем административным правонарушениям с недлящимися сроками (например, нарушение сроков выплаты заработной платы, окончательного расчета при увольнении, оплаты отпуска и т.п.) срок исчисляется с даты совершения административного правонарушения.
При длящихся административных правонарушениях (например, неоформление письменного соглашения с работником в связи с фактическим изменением условий трудового договора, отсутствие локальных нормативных актов работодателя, предусмотренных Трудовым кодексом РФ, неознакомление работников под роспись с принятыми работодателем локальными нормативными актами, связанными с трудовой деятельностью работника, и т.п.) срок исчисляется со дня выявления правонарушения, т.е. со дня оформления акта проверки.
В соответствии с ч. ч. 2 , 4 ст. 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки давности привлечения к административной ответственности начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем обнаружения длящегося правонарушения, а в случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, - со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.
В 2005 году Верховный Суд РФ пояснил, что невыполнение обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся (п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ N 5). Заработная плата выплачивается не реже чем каждые полмесяца. Конкретная дата выплаты заработной платы устанавливается правилами внутреннего трудового распорядка, коллективным договором или трудовым договором ( ст. 136 Трудового кодекса РФ). Следовательно, невыплата заработной платы не может быть признана длящимся административным правонарушением, т.к. нарушение происходит в конкретный срок.
Если обязанность должна быть выполнена к определенному сроку, правонарушение является оконченным с момента истечения этого срока (п. 19 постановления Пленума Верховного Суда РФ N 5). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности (п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ N 5). Невыплата заработной платы является бездействием, ведь оно заключается в том, что в определенную дату работодатель не сделал того, что обязан был сделать - оплатить труд работника. Поэтому срок давности привлечения к ответственности при задержке зарплаты начинается на следующий день после дня, когда работодатель должен был совершить выплату ( постановление Верховного Суда РФ от 03.03.2017 N 18-АД17-6).
Например, в соответствии с трудовым договором работнику выплачивается заработная плата 10-го и 26-го числа месяца. Вместо 10.01.2020 работодатель выплатил зарплату 23.01.2020, а зарплата, которая должна была быть выплачена 26.01.2020, вообще не выплачивалась. Сроки давности административной ответственности за данные нарушения истекут 10.01.2021 и 26.01.2021.
Длящимися чаще всего признаются не нарушения трудового законодательства как таковые ( ст. 5.27 КоАП РФ), а нарушения государственных нормативных требований охраны труда ( ст. 5.27.1 КоАП РФ).
Например, систематический допуск работника к исполнению им трудовых обязанностей без прохождения медосмотра признается длящимся нарушением.
Извещение лиц, привлекаемых к административной ответственности, о времени и месте возбуждения административного дела:
Извещение лиц, привлекаемых к административной ответственности, о времени и месте возбуждения административного дела производится путем вручения лично под роспись или направления почтовым отправлением (заказным с уведомлением) соответствующего уведомления, в котором указывается место и время составления протокола об административном правонарушении, а также лицу разъясняются права, предусмотренные КоАП РФ. В целях оперативного извещения практикуется также извещение лиц через органы прокуратуры (по отдельной договоренности), по факсу и по электронной почте, с последующим направлением в государственные инспекции труда подтверждения получения уведомления с личной подписью лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении и (или) штампом входящей корреспонденции (в отношении юридических лиц).
Свидетели, эксперты, специалисты и переводчики извещаются или вызываются к должностному лицу, в производстве которого находится дело, заказным письмом с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату.
Извещения, адресованные индивидуальным предпринимателям, направляются по месту их жительства. При этом место жительства индивидуального предпринимателя определяется на основании выписки из ЕГРИП.
Место нахождения юридического лица, его филиала или представительства определяется на основании выписки из единого государственного реестра юридических лиц.
Если лицо, участвующее в производстве по делу об административном правонарушении, заявило ходатайство о направлении извещений по иному адресу, должностное лицо, в производстве которого находится дело, направляет извещение также по этому адресу. В этом случае извещение считается врученным лицу, участвующему в производстве по делу об административном правонарушении, если извещение доставлено по указанному таким лицом адресу.
Привлечение потерпевших к участию в административном производстве:
Потерпевшие к участию в административном производстве привлекаются в рамках ст. 25.5 КоАП РФ.
В ходе рассмотрения административных дел государственными инспекторами труда осуществляется привлечение потерпевших к участию в административном производстве (направление по почте или телефонограммой (указанному в обращении электронному адресу извещение (я) о месте и времени рассмотрения дела)). При этом в отдельных случаях обратная письменная информация о получении извещения, т.е. информация о надлежащем извещении потерпевшего при отправке почтой на момент рассмотрения дела может отсутствовать, что не позволяет оперативно рассмотреть административное дело.
В соответствии с ч. 1 ст. 25.2 КоАП РФ потерпевшим признается физическое лицо или юридическое лицо, которым административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред.
Основанием участия лица в производстве по делу об административном правонарушении в качестве потерпевшего является установление факта причинения ему административным правонарушением физического, имущественного или морального вреда. По сложившейся практике в инспекции труда, как правило, по результатам рассмотрения заявления (обращения) гражданина при выявлении в ходе контрольно-надзорных мероприятий нарушений его трудовых прав при наличии вышеуказанных фактов причинения ему вреда, заявитель признается потерпевшим. Однако не во всех случаях выявляется нарушение, при котором возможно установить, что гражданину административным нарушением причинен физический, имущественный или моральный вред.
КоАП РФ не предусматривает необходимость принятия отдельного процессуального акта о признании лица потерпевшим по делу об административном правонарушении.
В соответствии со ст. 25.2 КоАП РФ потерпевший является участником административного дела и в его отсутствие дело может быть рассмотрено в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении потерпевшего о месте и времени рассмотрения дела и если от потерпевшего не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела, либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.
На практике затруднение вызывает процесс уведомления надлежащим образом потерпевшего, который находится на лечении в лечебном учреждении (иногда в другом регионе), при административном нарушении, выявленном по факту несчастного случая, или когда рассматривается дело о невыплате заработной платы крупному трудовому коллективу (невозможно обеспечить участие в рассмотрении дела всех работников организации).
Необходимо изменение ст. 25.2 КоАП РФ касаемо исключения обязательности рассмотрения дела с участием потерпевшего, предоставив потерпевшим право участвовать в рассмотрении дела.
В 2020 году привлечение потерпевших к участию в административном производстве в большинстве случаев не практиковалось в связи с введением карантинных мер.
Причины возвращения протокола об административном правонарушении обратно:
неправильно указание адреса лица, привлекаемого к административной ответственности;
отсутствие выписки из ЕГРЮЛ;
ненадлежащее уведомление лица, в отношении которого составлен протокол;
истечение срока давности привлечения к административной ответственности.
Например, решением районного суда отменено постановление о назначении административного наказания от 25.03.2020 по ч. 2 ст. 5.27.1 КоАП РФ в виде штрафа в размере 60000 рублей в отношении ООО "И" на основании п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности. В решении указано, что ООО "И" согласно выписке из ЕГРЮЛ создано 05.06.2015, СОУТ проведена 01.04.2019 с нарушением сроков, время совершения правонарушения 06.06.2016. Государственным инспектором труда данное правонарушение было признано длящимся и временем его совершения явилось время обнаружения - 23.03.2020. В решении отмечено, что ООО "И" создав 05.06.2015 данную организацию должен был обеспечить проведение СОУТ в течение 12 месяцев со дня ввода в эксплуатацию вновь организованных рабочих мест, соответственно срок следует исчислять с 06.06.2015 по 05.06.2016.
Решением районного суда постановление о назначении административного наказания от 21.02.2020 по ч. 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ в виде штрафа в размере 110000 рублей в отношении ООО "Б" отменено с возвращением дела на новое рассмотрение. Основанием для такого решения, по мнению суда послужило существенное нарушение процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, а именно - должностным лицом при вынесении постановления не принято во внимание положения ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ и не учтено смягчающее обстоятельство. Кроме того, в постановлении допущена опечатка о признании лица виновным по ч. 1 ст. 5.27.1 вместо ч. 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ. Доводы должностного лица в той части, что определением от 26.05.2020 внесены "исправления в постановление по делу об АПН" квалификация деяния ООО "Б" изменена с ч. 1 ст. 5.27.1 на ч. 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ судом признаны несостоятельными, так как переквалификация деяния лица, привлекаемого к административной ответственности на статью, предусматривающую более строгое наказание, не может быть признана опечаткой. После возвращения постановления в гострудинспекции, в отношении ООО "Б" дело рассмотрено, назначено наказание в виде штрафа.
Государственным инспекциям труда, в целях повышения качества направляемых в суд материалов, следует использовать все имеющиеся возможности (включая мониторинг ЕГРЮЛ, ФГИС СОУТ).
6. Причины отмены административных актов производства в досудебном и судебном порядке
Причинами отмены административных актов производства в досудебном и судебном порядке являлись:
- отсутствие состава административного правонарушения;
Должностным лицом гострудинспекции по результатам внеплановой проверки в ПАО "АК" были выявлены нарушения ст. 212 Трудового кодекса РФ, а именно отсутствие СУОТ, было вынесено постановление, которое было обжаловано. Районным судом постановление было отменено в связи с отсутствием состава административного правонарушения, так как представителем юридического лица в судебном заседании были предоставлены соответствующие документы (СУОТ).
- наличие процессуальных нарушений, допущенных при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях;
Например: Решением судьи городского суда от 09.09.2020 постановление должностного лица гострудинспекции о привлечении генерального директора ООО "КГ" к административной ответственности в виде предупреждения по ч. 4 ст. 5.2.1 КоАП РФ отменено в связи с нарушением процессуальных и материальных норм, предусмотренных КоАП РФ, связанных с указанием не соответствующих действительности сведений, перечисленных в статье 28.2 КоАП РФ, а именно, постановлением должностного лица гострудинспекции от 08.07.2020 привлечено к административной ответственности физическое лицо, а не должностное.
Так, например, в отношении МБОУ вынесено постановление о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ. Судом установлено, что должностным лицом гострудинспекции вынесено постановление, в котором неправильно квалифицировано правонарушение. Кроме того, судом отмечено отсутствие в материалах сведений о надлежащем уведомлении потерпевшего и юридического лица.
- привлечение по тем же самым нарушениям к уголовной и административной ответственности в судебном порядке;
- истечение срока привлечения к административной ответственности;
Так, в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности отменено постановление, вынесенное госинспектором в отношении ООО "СН" в связи с допуском работника к исполнению им трудовых обязанностей без прохождения в установленном порядке обучения и проверки знаний требований охраны труда, время совершения которого было определено должностным лицом датой его обнаружения.
Вышеуказанное нарушение не является длящимся, поскольку порядком обучения (N 1/29) установлена обязанность работодателя организовать обучение безопасным методам и приемам выполнения работ всех поступающих на работу лиц в течение месяца после приема на работу, и соответственно истечение срока давности по данному нарушению, истекает по прошествии 1 года и 1 месяца с момента приема на работу (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").
- малозначительность;
Например: Гострудинспекцией в отношении ООО "ТЭО" проведена внеплановая проверка соблюдения требований трудового законодательства, в результате которой установлено, что главным инженером Общества допущены нарушения по проведению специальной оценки условий труда, а именно нарушены сроки проведения СОУТ на вновь образованных рабочих местах. Постановление о привлечении к административной ответственности виновного лица было обжаловано в судебном порядке. Суд постановление отменил, производство по делу прекратил в связи с малозначительностью совершенного правонарушения.
Подобные судебные решения необходимо в обязательном порядке обжаловать в связи с тем, что несвоевременное проведение СОУТ создает риски угрозы жизни и здоровью работников.
- необоснованность предъявления предписания об устранении нарушений обязательных требований трудового законодательства;
Например: Решением районного суда от 07.09.2020 предписание должностного лица инспекции об устранении нарушений обязательных требований трудового законодательства, возложении обязанности на юридическое лицо ФКУ "ИК УФСИН России" по результатам проведенного дополнительного расследования несчастного случая о составлении акта о несчастном случае на производстве в отношении осужденного (подсобного рабочего), привлеченного к труду, отменено как необоснованное. Судьей районного суда, вопреки доводов должностного лица о наличии связи с производством в происшедшем несчастном случае с подсобным рабочим ФКУ "ИК УФСИН России", принято решение о квалификации несчастного случая с легким исходом, как не связанного с производством. Основными доводами судьи являлись: вопреки положениям ст. 229.3 Трудового кодекса РФ, отсутствие у государственного инспектора труда права принятия решения о квалификации несчастного случая, так как указанное право принадлежит комиссии работодателя; наличие индивидуального трудового спора. В настоящее время решение судьи обжалуется в апелляционной инстанции.
В отдельных случаях обжалование актов инспекторского реагирования связано с возбуждением в отношении виновных лиц уголовных дел по факту оплаты административных штрафов, назначенных на должностное лицо, за счет денежных средств муниципальных организаций.
Так, гострудинспекцией было вынесено постановление по ч. 6 ст. 5.27 КоАП РФ в отношении директора МОБУ ДО в августе 2017 г. Данный штраф в установленном порядке не был обжалован, оплачен. Однако по истечении почти двух лет со дня вынесения постановления, в отношении директора данного учреждения было возбуждено уголовное дело по ч. 3 ст. 160 УК РФ по факту оплаты административного штрафа за счет средств муниципального учреждения - МОБУ ДО, в связи с чем 19.06.2019 директор школы обратилась в суд с жалобой об отмене вступившего в законную силу постановления. Поскольку на день рассмотрения жалобы срок давности привлечения к административной ответственности истек (правонарушение совершено в 2017 году), Областной суд не нашел оснований для изменения или отмены решения городского суда, поскольку это ухудшит положение лица, в отношении которого вынесено постановление ( п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ).
7. Изменение актов инспекторского реагирования
Продолжает увеличиваться количество судебных решений, которыми изменяются акты инспекторского реагирования. В 2020 году судами было вынесено немалое количество решений об изменении актов инспекторского реагирования.
Изменяются вид административного наказания путем замены административного штрафа на предупреждение, а также размеры штрафов.
Причиной вынесения судами таких решений является несоразмерность допущенных правонарушений размеру понесенных за их совершение наказаний.
Так, например, постановлением гострудинспекции 13.01.2020 ООО УК "С" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 6 ст. 5.27 КоАП РФ и подвергнуто административному наказанию в виде административного штрафа в размере 30000 руб. Решением районного суда от 10.02.2020, принятым по жалобе ООО УК "С", административный штраф заменен на предупреждение. Решением Верховного суда РБ от 16.06.2020 решение суда 1 инстанции оставлено в силе, так как обществом были приняты меры по устранению нарушений трудового законодательства, выплачена сумма, причитающаяся работнику, добровольно исполнены требования предписания об устранении выявленных нарушений трудового законодательства. Обстоятельства, отягчающие ответственность, по делу не имеются, кроме того, ООО УК "С" относится к числу субъектов малого и среднего предпринимательства.
Постановление о назначении административного наказания по ч. 6 ст. 5.27 КоАП РФ, вынесенное инспектором области в отношении бухгалтера ФКУ ИК УФСИН России, изменено путем заменены штрафа в размере 10000 рублей на предупреждение. В обоснование вынесенного решения суд указывает на несоразмерность вынесенного наказания допущенному правонарушению.
Решением судьи районного суда от 18.11.2020 постановление должностного лица инспекции о привлечении юридического лица ООО "Г-С" к административной ответственности в виде административного штрафа в сумме 60000 руб. по ч. 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ изменено на предупреждение в связи с отсутствием негативных последствий совершенного правонарушения, а также в связи с исключением из мотивированной части обжалованного постановления ряда нарушений по проведению обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров работников при наличии истечения срока давности привлечения по указанным нарушениям. Несмотря на представленный в суд отзыв должностного лица гострудинспеции с доводами о том, что совершенное Обществом административное правонарушение выразилось в длительном, систематическом допуске работника к исполнению им трудовых обязанностей без прохождения в установленном порядке обучения по охране труда по оказанию первой помощи пострадавшим, обязательного предварительного медицинского осмотра и обязательного психиатрического освидетельствования в нарушение требований трудового законодательства. Данное административное правонарушение является длящимся, срок давности привлечения общества к административной ответственности исчисляется со дня обнаружения административного правонарушения.
Государственным инспекциям труда при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать соразмерность вынесенного наказания допущенному правонарушению.
8. Предостережения
В соответствии со статьей 8.2 Федерального закона N 294-ФЗ при наличии сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, органы государственного контроля (надзора) выдают предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами.
По фактам возможных нарушений трудового законодательства, не связанным с угрозой жизни и здоровью работников, при этом не являющихся основаниями к безусловному проведению проверочных мероприятий, применялись профилактические меры воздействия в виде вынесения предостережений о недопустимости нарушений требований трудового законодательства.
Источниками информации для выдачи предостережений являлись:
- поступление обращений граждан, в том числе устных, по телефонам "горячих линий";
- поступление информации из ФСС России и ФНС России о размере начисленной заработной платы и фактической численности;
- отсутствие во ФГИТ СОУТ отчета о проведении работодателем специальной оценки условий труда (проводится 1 раз в 5 лет);
- поступление информации из ФСС России о легких несчастных случаях и др.
В 2020 году основанием для выдачи предостережения также послужило несоблюдение требований Указа Президента Российской Федерации от 02.04.2020 N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)":
Гострудинспекциями предостережение направляется при наличии у органа сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, полученных в ходе контрольных мероприятий, которые проводились без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, либо содержащихся в поступивших обращениях и заявлениях (кроме анонимных), информации от других органов и СМИ.
В основном основанием для массовой выдачи предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований является информация, поступающая из ФНС России, ФСС РФ.
Например, на основании запроса гострудинспекции Управлением Федеральной налоговой службы России по краю представлен перечень 225 организаций, у которых потенциально возможна выплата заработной платы ниже минимального размера оплаты труда. Согласно указанному перечню всем организациям выданы предостережения о недопустимости нарушений трудового законодательства в части оплаты труда ниже МРОТ.
Кроме того, гострудинспекцией получена информация из Главного управления МВД РФ по краю о работодателях, заключивших трудовые договоры или гражданско-правовые договоры на выполнение работ (оказание услуг) с иностранными гражданами (лицами без гражданства). На основании поступившей информации в целях профилактики нарушений трудового законодательства РФ и снятия социальной напряженности в адрес 1107 поднадзорных субъектов направлены предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права по соответствующим вопросам.
Несмотря на то, что вынесение предостережений, являясь лишь профилактической мерой воздействия, далеко не во всех случаях приносило должный эффект, необходимо отметить, что для основной массы работодателей выдача предостережения явилась действенной мерой по оперативному устранению нарушений.
Причиной обжалования во всех случаях было несогласие с информацией, послужившей причиной направления предостережения.
Пунктом 4 Правил составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения от 10.02.2017 N 166 предусмотрен срок направления уведомления об исполнении предостережения в течение 60 дней со дня направления предостережения. В целях повышения эффективности осуществления контрольно-надзорной деятельности предлагается сократить указанный срок до 30 дней.
9. Анализ нарушений трудового законодательства по вопросам выплаты заработной платы
Задолженность по заработной плате выявляется в ходе надзорно-контрольных мероприятий, проводимых в плановом и внеплановом порядке по обращениям граждан, а также в ходе получения информации судебных органов, судебных приставов-исполнителей, в ходе получения информации от территориальных органов Росстата, ПФР, ФСС, ФНС, судебных органов и службы судебных приставов, иных органов государственной власти и местного самоуправления. Также выявление задолженности осуществляется в ходе мониторинга средств массовой информации.
Гострудинспекциями во взаимодействии с органами прокуратуры, следствия, ФСПП и органами исполнительной власти проводится на регулярной основе системная работа по контролю за ситуацией с выплатой заработной платы, обеспечивающая опережающее реагирование на проблемные ситуации.
Организован непрерывный мониторинг ситуаций (и) на крупных и системообразующих предприятиях, включая оборонные предприятия, принимается весь спектр предусмотренных законодательством мер, направленных на устранение нарушений законодательства Российской Федерации в сфере выплаты заработной платы, в том числе отдельным категориям работникам бюджетной сферы экономики.
Одним из источников получения информации о задолженности по заработной плате являются территориальные органы Росстата. Вместе с тем, сведения территориальных органов Росстата только один из источников информации, основные сведения собираются по результатам рассмотрения жалоб работников, обращений иных граждан, проведения плановых и внеплановых проверок, в том числе совместных с органами прокуратуры, сведений, представляемых органами прокуратуры, налоговыми органами, государственными внебюджетными фондами, службой судебных приставов и судебными органами. Кроме того, проводится на постоянной основе мониторинг публикаций в средствах массовой информации.
На основе анализа полученной информации гострудинспекциями в ежедневном режиме формируется Реестр организаций, имеющих задолженность по оплате труда.
По вопросам выплаты задолженности по заработной плате в хозяйствующих субъектах, в отношении которых открыта процедура банкротства, гострудинспекции взаимодействуют с Росреестром.
1. Мероприятия по выявлению задолженности по заработной плате:
- классификация сведений по источнику получения информации для дальнейшей организации надзорных мероприятий:
обращения граждан, информация территориальных органов Росстата, органов исполнительной власти субъекта РФ и местного самоуправления, прокуратуры, следственных органов, органов МВД, СМИ и др.
- анализ поступивших обращений (заявлений) граждан, а также иных источников информации о нарушениях норм трудового права:
Гострудинспекциями на регулярной основе проводится анализ поступивших обращений граждан, а также иных источников информации о нарушении норм трудового права, в части вопросов оплаты труда.
Так в 2020 году в адрес гострудинспекций поступали обращения граждан по вопросам, связанным с задолженностью по выплате заработной платы, оплате отпуска, окончательного расчета при увольнении и др. Часть данных обращений была направлена для рассмотрения по территориальной подведомственности в другие гострудинспекции, часть обращений подана в электронной форме без авторизации заявителя в ЕСИА, в связи с чем проверки по данным обращениям не проводились, но были даны соответствующие разъяснения. По обращениям, которые отвечали требованиям ч. 3 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ, были проведены проверки.
- предварительный сбор и анализ сведений о работодателе:
Сведения о работодателе уточняются у заявителей, от которых получены обращения, заявления, жалобы, в органах прокуратуры и иных органах (если информация получена из данных органов), а также в УФНС (в том числе на официальном сайте ФНС, выписки из ЕГРЮЛ).
Определяется, относится ли предприятие к субъектам малого предпринимательства.
Устанавливается юридический и фактический адрес работодателя, фактическое место проведения тех или иных работ.
- анализ имеющихся сведений о хозяйствующем субъекте в государственной инспекции труда:
Хозяйствующие субъекты, в которых ранее были выявлены факты задолженности по заработной плате, находятся под постоянным контролем гострудинспекций, в отношении них проводится мониторинг ситуации с задолженностью, а также проводятся сверки задолженности с органами прокуратуры и органами исполнительной власти субъекта РФ.
Анализ информации о работодателе осуществляется на первоначальных этапах рассмотрения фактов нарушений по оплате труда. Необходимость в той или иной информации определяется требованиями к оформлению распоряжения на проведение проверочных мероприятий, возможного наличия у работодателя статуса резидента территории опережающего социально-экономического развития (что в свою очередь определяет проведение проверки по согласованию с уполномоченным федеральным органом в установленном им порядке), отношение к СРО. Проверяется наличие других обращений (заявлений, жалоб), а также результаты их рассмотрения, акты и документы предыдущих проверок (в том числе плановых), материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях.
- действия по организации надзорных мероприятий:
По всем хозяйствующим субъектам, в отношении которых поступила информация, обращение, заявление (в том числе устные) по фактам задолженности по заработной плате инициировалось проведение поверки по факту возникновения угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан. Для этого с заявителями по телефону уточнялись вопросы, связанные с причинением данными действиями (бездействием) работодателя вреда жизни или здоровью заявителя и другим гражданам (другим работникам, членам их семьи), о чем оформлялась телефонограмма, после чего должностное лицо оформляло служебную записку, в которой описывало подробную информацию, подтверждающую факты причинения вреда жизни или здоровью граждан. На основании данной служебной записки, после резолюции руководителя государственной инспекции труда, оформлялось распоряжение о проведении проверки и заявление о согласовании данной проверки органом прокуратуры. Все данные материалы прилагались в копии к заявлению о согласовании проверки, которое направлялось в прокуратуру. После получения решения о согласовании проводились мероприятия, предусмотренные в распоряжении о проведении проверки (при выездной проверке осуществлялся выезд по месту нахождения хозяйствующего субъекта для проведения проверки, при документарной - распоряжение и запрос направлялись работодателю доступным способом).
- иные мероприятия по взаимодействию:
По вопросам погашения задолженности по заработной плате осуществляется системная работа по организации заседаний комиссий по задолженности по заработной плате под председательством должностных лиц (губернатора, вице-губернатора и т.д.) исполнительной власти субъекта. Гострудинспекции на регулярной основе принимают участие в межведомственных комиссиях своих регионов. В заседаниях межведомственных комиссий принимают участие также заинтересованные лица органов исполнительной власти субъектов РФ, прокуратуры, УФССП, следственных органов и др., а также на заседания приглашаются представители организаций-должников, что эффективно позволяет осуществлять совместную работу по погашению задолженности, а также оперативно обмениваться информацией в отношении организаций-должников и принимаемых разными органами мерах, направленных на погашение задолженности. После введения карантинных мер их проведение было прекращено, обмен информацией осуществлялся еженедельно в заочном режиме (телефонная связь, электронная почта, видеоконференц-связь).
Государственным инспекциям труда следует принимать активное участие в формировании повесток заседаний комиссий, в том числе путем направления инициативных писем.
- взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (проблемы, эффективность, результат, лучшие практики):
Гострудинспекциями также на регулярной основе проводятся сверки и обмен информацией о задолженности по заработной плате, о принимаемых мерах по погашению задолженности с органами исполнительной власти субъектов РФ, которые наделены полномочиями на проведение работы в данном направлении, и собирается консолидированная информация о задолженности на территории субъектов РФ. На базе данных органов исполнительной власти субъектов РФ проводятся совещания по вопросу о погашении задолженности по заработной плате. Данное взаимодействие позволяет оперативно получать информацию о фактах задолженности и погашения задолженности по заработной плате, а также разрабатывать комплекс мероприятий, направленный на выявление и погашение задолженности, а также скоординировать совместные действия с другими заинтересованными органами и сформировать единый реестр организаций-должников на территории субъекта РФ.
Ежемесячно в гострудинспекции поступает информация из региональных министерств и ведомств о наличии либо отсутствии задолженности по заработной плате в подведомственных учреждениях.
Вопросы погашения задолженности по заработной плате, в том числе на предприятиях-банкротах, рассматриваются на всех заседаниях комиссии с приглашением и заслушиванием руководителей данных предприятий.
В рамках мониторинга по выявлению предприятий - должников по заработной плате работа проводится в том числе с органами Федеральной службы судебных приставов России. Общий свод по исполнительным производствам, по исполнению решения судов о взыскании задолженности по заработной плате, осуществляется ежемесячно.
Ежемесячно гострудинспекции осуществляют сверку данных оперативного реестра организаций-должников с органами прокуратуры.
С целью защиты интересов граждан и юридических лиц, чьи права в отдельных случаях нарушаются неправомерными действиями арбитражных управляющих в ходе процедур банкротства, в адрес руководства территориальных органов Росреестра направляется информация для рассмотрения и принятия мер в т.ч. на предмет выявления и пресечения административных правонарушений в деятельности арбитражных управляющих.
Руководителями гострудинспекции с приглашением профсоюзных органов, профильных министерств и ведомств, проводятся заслушивания работодателей, у которых в рамках проведения контрольно-надзорных мероприятий или по результатам мониторинга средств массовой информации выявлена задолженность по заработной плате, в ходе которых обсуждаются вопросы погашения задолженности по заработной плате, меры, предпринимаемые работодателем для погашения задолженности, сроки погашения.
Кроме того, в целях защиты конституционных прав граждан на вознаграждение за труд, без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, налажено взаимодействие с органами ФНС России.
Также во взаимодействии с ФНС России проводится мониторинг задолженности по налогу на доходы физических лиц. Наличие задолженности по налогу на доходы является косвенным признаком наличия задолженности по заработной плате.
- проведение надзорных мероприятий (этап запроса необходимых документов):
Перечень документов, необходимых для проведения проверки, определяется на стадии формирования распоряжения о проведении проверки, данный перечень согласовывается с руководителем или заместителем руководителя государственной инспекции труда. После оформления распоряжения перечень необходимых документов, содержащийся в распоряжении, указывается также в запросе о предоставлении документов и информации (при проведении документарной проверки). Запрос и распоряжение при наличии возможности вручались работодателю лично (под роспись) или направлялись заказным почтовым отправлением по месту регистрации (месту нахождения) работодателя (по всем указанным в распоряжении адресам), а также по электронной почте и факсом (с получением подтверждения о получении путем проставления даты получения, подписи (с расшифровкой)), штампа входящей корреспонденции по электронной почте, по факсу, с дальнейшей досылкой по почте или нарочно. При проведении выездной проверки запрос в письменной форме не оформляется, при вручении представителю работодателя распоряжения о проведении проверки должностным лицом, проводившим проверку, доводился в устной форме перечень необходимых документов и информации, которые необходимо представить для проведения проверки. Данный перечень согласуется с перечнем, указанным в распоряжении.
- предварительный анализ полученных документов:
После получения необходимых документов должностным лицом осуществляется их анализ на предмет соответствия требованиям трудового законодательства, результаты которого излагаются в проекте акта проверки.
- завершение проверки (выдача предписания, привлечение к административной ответственности):
По результатам проверки по оплате труда составляется акт, выдается обязательное к исполнению предписание о погашении задолженности по заработной плате сроком не более 15 календарных дней с предупреждением об административной ответственности за неисполнение по ч. 23 ст. 19.5 КоАП РФ.
Вручение предписания осуществляется, как правило, лично руководителю организации либо его законному представителю, а при невозможности направляется посредством заказной почтовой корреспонденции.
В отношении виновных лиц возбуждаются административные дела с применением соответствующих санкций.
В случае выявления задолженности по заработной плате свыше 2-х месяцев и/или части заработной платы свыше 3-х месяцев дело об административном правонарушении возбуждалось только в отношении юридического лица, а материалы направлялись в СУ СК России для принятия процессуального решения по ст. ст. 145.1 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - Уголовный кодекс РФ).
- контроль за исполнением выданного предписания/представления об устранении выявленных нарушений:
По каждому предписанию о погашении задолженности по заработной плате проводятся проверки исполнения ранее выданного предписания, с принятием по их результатам необходимых мер, в том числе в виде возбуждения административных дел по ч. 23 ст. 19.5 КоАП РФ, вынесением решений о принудительном исполнении обязанности работодателя по выплате начисленных, но не выплаченных в установленный срок работнику заработной платы и (или) других выплат, осуществляемых в рамках трудовых отношений.
Подтверждением исполнения предписания являются платежные документы с отметкой банка о списании денежных средств со счета или кассовые документы с подписями работников о получении денежных средств.
- принятие решения о дополнительном контроле за погашением задолженности:
В случае, если при проведении проверки выявлены факты длительной задолженности в отношении всего коллектива работников и получена информация о нестабильной финансовой ситуации в организации, дающей основания полагать о возникновении новой задолженности, данные организации ставились на особый контроль, с постоянным мониторингом наличия (отсутствия) задолженности вплоть до полного погашения выявленной задолженности и выплаты работникам компенсации за задержку выплат (в ряде случаев мониторинг продолжался после погашения задолженности).
Также в случае выявления задолженности по заработной плате свыше 2-х месяцев и/или части заработной платы свыше 3-х месяцев госинспектор труда готовит и направляет материалы в следственные органы для решения вопроса о привлечении виновных лиц к уголовной ответственности по статье 145.1 Уголовного кодекса РФ. В случае выявления фактов уплаты налогов и сборов информация направляется в территориальный орган ФНС России по месту нахождения организации.
В качестве причины образования задолженности по заработной плате работодатели указывают на недостаток собственных денежных средств, наличие дебиторской задолженности, тяжелое финансовое состояние предприятия, пандемию и др.
Серьезной проблемой остается отсутствие возможности получить заработную плату лицами, работающими или работавшими по трудовому договору в организациях-банкротах.
В случае выявления в деятельности арбитражных управляющих организаций-банкротов нарушений, связанных с ненадлежащей организацией собраний кредиторов и, как следствие, затягиванием процедуры формирования реестра требований кредиторов, ненадлежащим ведением работы по установлению и взысканию дебиторской задолженности, непринятием мер, направленных на поиск, выявление, возврат, инвентаризацию, оценку и сохранность имущества должника, ведением бухгалтерского, финансового, статистического учета и отчетности, нарушением очередности удовлетворения требований кредиторов, соответствующая информация направлялась в компетентные органы.
9.1. Анализ причин нарушений трудового законодательства по вопросам выплаты заработной платы и принятия мер по ее погашению
Нарушения, которые чаще всего допускаются работодателями - это нарушение сроков выплаты заработной платы, оплаты отпуска, окончательного расчета, в том числе в связи с неправильным исчислением количества дней неиспользованного отпуска, за которые работнику должна быть выплачена компенсация при увольнении, удержание из заработной платы, неоплата предусмотренных трудовым договором и законодательством выплат (районный коэффициент, процентные надбавки, оплата сверхурочной работы и др.); отсутствие повышенной оплаты труда за сверхурочную работу, работу в нерабочие праздничные дни и выходные, за работу в ночное время.
Работникам в одностороннем порядке устанавливается неполное рабочее время и соответственно выплачивается заработная плата пропорционально отработанному времени. При этом из заявлений работников усматривается, что они фактически отрабатывают полное рабочее время, но в документах работодателя (табели, расчетные листки, трудовой договор) указано на установление и отработку неполного рабочего времени, что требует от инспекторов дополнительной проверки указанных фактов.
9.2. Анализ применения приказа Роструда от 19.04.2016 N 130 "О мерах по повышению эффективности деятельности территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости по обеспечению погашения и ликвидации задолженности по оплате труда" (далее - Приказ Роструда N 130)
В связи с введением в марте 2020 года карантинных мер Приказ Роструда N 130 реализовывался с учетом введенных в субъектах РФ ограничений, в том числе связанных с проведением выездных мероприятий, организацией совещаний с представителями работодателей и иных заинтересованных лиц, а также по личному приему представителей организаций и граждан (в том числе в помещении государственных инспекций труда).
Приказом Роструда N 130 определен алгоритм действий гострудинспекций по погашению и ликвидации задолженности по заработной плате. Приказ устанавливает мероприятия по выявлению задолженности по заработной плате с указанием источников получения информации для организации дальнейших контрольно-надзорных действий, порядок проведения анализа поступающих обращений, сведений о работодателе, порядок действий по организации надзорных мероприятий, проведения административного производства.
Имеющаяся надзорно-контрольная практика свидетельствует о необходимости дальнейшего соблюдения применения положений приказа Роструда N 130, в т.ч. с целью обеспечения подведения еженедельных итогов работы назначенных ответственных лиц с заслушиванием персональных отчетов о результатах проделанной работы.
9.3. Основные выводы по результатам работы с задолженностью по заработной плате
Результаты проведенных в 2020 г. проверок по вопросам оплаты труда свидетельствуют о том, что в подавляющем большинстве случаев причинами нарушений является отсутствие в организациях финансовых средств. На конец 2020 г. более половины всей суммы задолженности по заработной плате приходилось на организации, являющиеся банкротом.
Часть работодателей задерживала заработную плату работникам из-за неблагоприятных экономических условий, сложившихся в организациях за последние несколько лет, а также в связи с эпидемиологической обстановкой с марта 2020 года в условиях распространения новой коронавирусной инфекции (не выполнение договорных обязательств, которые повлекли взыскание причитающихся сумм за выполненные работы и оказанные услуги в судебном порядке; приостановление и прекращение деятельности ряда организаций и т.п.).
Большинство предписаний, выданных по вопросам оплаты труда, исполнено работодателями в установленные сроки, в ряде случаев исполнение предписания происходило за пределами установленных сроков, в связи с чем составлены протоколы об административном правонарушении, предусмотренном ч. 23 ст. 19.5 КоАП РФ, на основании которых судами вынесены постановления о назначении административных штрафов.
В ходе каждой проверки, помимо принятия комплекса мер, направленных на погашение выявленной задолженности по заработной плате (выдача предписания, возбуждение дела об административном правонарушении, направление материалов проверок в следственные органы и т.п.), проводилась методическая работа с представителями юридических лиц и индивидуальными предпринимателями, направленная на предотвращение нарушений с их стороны, путем разъяснений им норм трудового и административного законодательства и последствий несоблюдения данных норм.
Проведение такой комплексной работы позволило в наиболее короткие сроки погасить задолженность в большинстве хозяйствующих субъектов, а также предотвратить возникновение новых фактов задолженности у большинства работодателей.
9.4. Сведения о проведении проверок хозяйствующих субъектов, осуществляющих выплату заработной платы ниже прожиточного минимума, установленного в регионе, и минимального размера оплаты труда, в том числе в отношении частных охранных предприятий
Как правило, нарушения, связанные с выплатой заработной платы ниже МРОТ, обусловлены тем, что в состав МРОТ работодатели включают выплаты, связанные с работой в местности с особыми климатическими условиями, оплату сверхурочной работы, доплаты за совмещение профессий (должностей) и иные выплаты, которые не могут входить в состав МРОТ.
Действующим законодательством не определен перечень выплат, не включаемых в состав МРОТ, что дает работодателям основания считать возможным включение районного коэффициента и иных выплат в состав МРОТ, при этом ссылки на решения Конституционного Суда РФ, который дал соответствующие разъяснения по данному вопросу, не могут быть сделаны в акте и предписании, т.к. судебные решения не отнесены к нормам законодательства, что затрудняет работу по выявлению и пресечению нарушений в указанной сфере.
На основании выданных предписаний работодателями производится перерасчет заработной платы до МРОТ. У большинства работодателей выплата ниже МРОТ обусловлена работой в режиме неполного рабочего времени, в том числе в связи с совместительством. В остальных случаях выплаты ниже МРОТ обусловлены недостаточным знанием работодателями норм трудового законодательства. Необходимые разъяснения им даются в ходе проведения надзорных мероприятий.
Основная работа гострудинспекций по вопросу выплаты заработной платы не ниже МРОТ в 2020 г. была направлена на профилактику правонарушений в указанной сфере. В целях реализации данного направления работы работодателям направлялись предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, большинство из которых рассмотрено работодателями и по ним приняты необходимые меры, направленные на соблюдение обязательных требований законодательства в сфере оплаты труда, в том числе связанные с выплатой заработной платы не ниже установленного федеральным законодательством размера.
Предлагается на законодательном уровне урегулировать вопрос о невключении в состав МРОТ районного коэффициента, процентной надбавки, связанной с работой в районах и местностях с особыми условиями, сверхурочной работы, работы в нерабочие праздничные и выходные дни, доплаты за совместительство и иных выплат.
10. Анализ результатов надзорной деятельности за соблюдением требований законодательства об охране труда, в том числе и выявленных нарушений порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве
Одним из основных методов снижения уровня производственного травматизма является осуществление планомерных мероприятий по федеральному государственному надзору за состоянием условий и охраны труда в организациях, обеспечение максимального охвата проверяемых предприятий,
В частности, гострудинспекции проверяют соблюдение работодателями установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве.
Наряду с этим гострудинспекциями осуществляется работа по выявлению несчастных случаев на производстве, сокрытых работодателями от расследования и учета.
Основными формами работы государственных инспекторов труда в данном направлении являются:
проведение проверок организаций по вопросам соблюдения установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве;
сверка учетных данных медицинских организаций (в том числе в органах судебно-медицинской экспертизы) с целью выявления информации о травмированных (погибших) работниках;
сверка оперативных данных о пострадавших в результате несчастных случаев на производстве с региональными отделениями Фонда социального страхования Российской Федерации;
сверка данных о несчастных случаях на производстве с правоохранительными органами, включая органы прокуратуры;
мониторинг средств массовой информации.
Результатом данного взаимодействия гострудинспекций с вышеуказанными органами является защита трудовых прав работников и прав на социальное обеспечение.
Так, в целях обеспечения государственного надзора и контроля за соблюдением установленного порядка расследования несчастных случаев на производстве, а также исключения случаев нарушения прав работников, пострадавших в результате несчастных случаев на производстве, и членов семей погибших, в ходе осуществления мероприятий по выявлению фактов сокрытия работодателями несчастных случаев на производстве в 2020 году должностными лицами федеральной инспекции труда было выявлено и расследовано в установленном порядке 592 сокрытых несчастных случая на производстве, включая 221 несчастный случай со смертельным исходом.
Кроме этого, в 2020 году из общего количества выявленных нарушений трудового законодательства выявлено 2,9 тыс. нарушений по вопросам расследования, оформления и учета несчастных случаев на производстве (в 2019 году - 6,2 тыс. нарушений).
По результатам проведенных расследований несчастных случаев государственными инспекциями труда в субъектах Российской Федерации было направлено в органы прокуратуры 6087 материалов для рассмотрения вопроса о привлечении к уголовной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях требований трудового законодательства в связи с произошедшими несчастными случаями. По ним было возбуждено 294 уголовных дела.
В большинстве несчастных случаев с тяжелыми последствиями состав комиссии утверждается приказом (распоряжением) работодателя. Для защиты своих позиций работодатель имеет возможность с учетом требований ст. 229 Трудового кодекса РФ регулировать состав комиссии по расследованию увеличением количества своих представителей.
Считаем возможным рассмотреть вопрос о внесении изменений в трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, регулирующих процедуру проведения расследования несчастных случаев, в части наделения правом территориальных органов Роструда на утверждение состава комиссии по расследованию несчастных случаев с тяжелыми последствиями (в т.ч. изданию приказа) по аналогии формирования комиссии по расследованию территориальными органами Ростехнадзора.
При реализации положений, связанных с выявлением нарушений трудового законодательства, связанных с охраной труда, стоит отметить имеющиеся проблемы, а именно в существующих федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ практически отсутствуют государственные нормативные требования охраны труда, предъявляемые к эксплуатации и содержанию производственных зданий, сооружений территории.
Согласно ст. 223 Трудового кодекса РФ санитарно-бытовое обслуживание и медицинское обеспечение работников в соответствии с требованиями охраны труда возлагается на работодателя. В этих целях работодателем по установленным нормам оборудуются санитарно-бытовые помещения, помещения для приема пищи, помещения для оказания медицинской помощи, комнаты для отдыха в рабочее время и психологической разгрузки; организуются посты для оказания первой помощи, укомплектованные аптечками для оказания первой помощи; устанавливаются аппараты (устройства) для обеспечения работников горячих цехов и участков газированной соленой водой и другое.
В настоящее время нормативные правовые акты, установленные требования к оборудованию санитарно-бытовых помещений для работников отсутствует.
Кроме того, многие виды и направления производственной и непроизводственной деятельности не имеют правил по охране труда, регламентирующих производство работ, отвечающих требованиям безопасности (торговля, общественное питание, бытовое обслуживание, торговля, образование и пр.).
Для устранения указанных недостатков необходимо принятие соответствующих нормативно-правовых актов.
Многие недобросовестные работодатели отказываются исполнять предписание государственного инспектора труда и составлять акт о несчастном случае на производстве в соответствии с заключением государственного инспектора труда, составленного по итогам дополнительного расследования несчастного случая, проведенного в порядке 229.3 Трудового кодекса РФ.
Обязать работодателя исполнить свои обязанности можно только в судебном порядке, направив в суд материал об административном правонарушении, предусмотренном ч. 23 ст. 19.5 КоАП РФ. При этом теряется время, на протяжении которого работник не может получить обеспечение по страхованию предусмотренное законом "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" из ФСС, а родственники и (или) иждивенцы погибшего работника не могут получить единовременную и другие виды выплат.
В большинстве случаев даже привлечение к административной ответственности не решает проблемы, работодателей не пугают штрафы, предусмотренные действующим законодательством за неисполнение предписания государственного инспектора труда.
Необходимо изменение законодательства в части возможности в определенных законом случаях предусмотреть назначение обеспечения по страхованию и страховых выплат на основании заключения (акта), составленного государственным инспектором труда по итогам собственного расследования с привлечением профсоюзного инспектора труда и представителя исполнительного органа страховщика.
11. Сведения о надзорной деятельности за соблюдением требований законодательства о специальной оценке условий труда
В 2020 году гострудинспекциями проведено 70653 проверки, по итогам проведения которых выявлено 14257 нарушений по охране труда.
Сумма наложенных должностными лицами гострудинспекций административных штрафов составила (тыс. руб.):
- за нарушение государственных нормативных требований охраны труда, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 - 4 ст. 5.27 КоАП РФ ( ч. 1 ст. 5.27.1 КоАП РФ) - 530507,24;
- нарушение работодателем установленного порядка проведения специальной оценки условий труда (далее - СОУТ) на рабочих местах или ее непроведение ( ч. 2 ст. 5.27.1 КоАП РФ) - 163359,02;
- допуск работника к исполнению им трудовых обязанностей без прохождения в установленном порядке обучения и проверки знаний требований охраны труда, а также обязательных предварительных (при поступлении на работу) и периодических (в течение трудовой деятельности) медицинских осмотров, обязательных медицинских осмотров в начале рабочего дня (смены), обязательных психиатрических освидетельствований или при наличии медицинских противопоказаний ( ч. 3 ст. 5.27.1 КоАП РФ) - 748920,58;
- необеспечение работников средствами индивидуальной защиты ( ч. 4 ст. 5.27.1 КоАП РФ) - 294027,13;
- нарушение организацией, проводившей СОУТ, установленного порядка проведения СОУТ ( ч. 1 ст. 14.54 КоАП РФ) - 1341,30.
В 2020 году получено 323 заключения органов исполнительной власти по труду субъектов Российской Федерации о проведении госэкспертизы условий труда в целях оценки качества проведения СОУТ, проведенной по представлениям должностных лиц госинспекции труда, из них по 71 заключению приняты меры инспекторского реагирования.
За отчетный период должностными лицами гострудинспекций рассмотрено 133 случая разногласий по вопросам проведения СОУТ (несогласие работников с результатами проведения СОУТ, жалоб работодателей на действия (бездействие) организации, проводящей СОУТ), из них по 55 случаям приняты меры инспекторского реагирования.
В гострудинспекциях в 2020 году зарегистрировано 153405 деклараций соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда в отношении 4420876 работников.
На официальном сайте Роструда действует Модуль "Декларации соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда".
Модуль позволяет вести реестр деклараций в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также подавать декларации в форме электронного документа, подписанного квалифицированной электронной подписью работодателя.
Гострудинспекции регулярно в своей деятельности используют возможности Федеральной государственной информационной системы учета результатов проведения специальной оценки условий труда.
Проблематикой в законодательстве о специальной оценке условий труда является положение ч. 2 ст. 17 Федерального закона "О специальной оценке условий труда" от 23.12.2013 N 426-ФЗ при вводе в эксплуатацию вновь организованных рабочих мест работодатель обязан провести на таких рабочих местах специальную оценку условий труда в течение 12 месяцев.
При этом работники, принятые на вновь организованные рабочие места, в течение 12 месяцев не могут знать, в каких условиях они осуществляют трудовую деятельность.
Кроме того, компенсации за работу во вредных и (или) опасных условиях труда, условием предоставления которых является наличие результаты специальной оценки условий труда, работникам предоставляется также не будут в течение 12 месяцев с момента ввода в эксплуатацию вновь организованных рабочих мест.
Необходимо внесение изменений в Федеральный закон "О специальной оценке условий труда" от 23.12.2013 N 426-ФЗ в части обязанности работодателя провести специальную оценку условий труда на вновь организованных рабочих местах в течение 2 месяцев с даты приема первого работника на указанные рабочие места.
12. Работа с обращениями граждан, в том числе посредством "Горячей линии"
В 2020 году гострудинспекциями рассмотрено более 458 тыс. обращений граждан, что на 13,3% больше, чем в 2019 году.
В среднем одним госинспектором труда в 2020 году рассмотрено 227,0 обращений граждан, что на 16,1% больше, чем в 2019 году. При этом необходимо отметить, что фактическая нагрузка на должностных лиц в ряде гострудинспекций значительно превосходит среднюю нагрузку по системе федеральной инспекции труда.
Более 41,7% обращений содержали сведения об оплате труда, что меньше аналогичного периода на 8,4%.
15,4% обращений граждан содержали сведения о несоблюдении установленных требований при оформлении либо расторжении трудовых отношений, что на 2% меньше, чем за 2019 год.
9,5% обращений содержали сведения о несоблюдении установленных требований по охране труда, что на 2,1% больше, чем за аналогичный период прошлого года.
В результате рассмотрения обращений граждан:
назначено проведение надзорных мероприятий - 11,2%;
даны разъяснения - 68,7%;
возбуждено административное производство - 3,3%;
назначено административное наказание в виде штрафа - 7,1%.
В 2020 году на личном приеме были приняты более 60 тыс. граждан, что в 3,1 раза меньше, чем в 2019 году. В среднем одним госинспектором труда был осуществлен прием 30 граждан, что в 3,0 раза меньше, чем в 2019 году.
Количество поступивших в 2020 году в гострудинспекции обращений граждан свидетельствует о неблагоприятном положении работников организаций, что характеризуется значительным количеством случаев нарушения трудового законодательства недобросовестными работодателями.
В 2020 году в Центральный аппарат Роструда поступило более 62,5 тыс. обращений граждан (37,8 тыс. в 2019 г.) по вопросам нарушения требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в том числе по вопросам:
- невыплаты или неполной выплаты в установленный срок заработной платы - 14,4 тыс. обращений (11,8 в 2019 г.);
- правильности оплаты труда (в основном снижение заработной платы) - 5,7 тыс. (3,2 тыс. в 2019 г.);
- незаконного увольнения работников - 5,6 тыс. обращений против 3,6 тыс. в 2019 г.;
- охраны труда, техники безопасности, специальной оценки условий труда на рабочих местах - 1,4 тыс. против 1,3 тыс. в 2019 г.;
- расследования несчастных случаев - 566 обращений против 692 в 2019 г.
Необходимо отметить, что существующая и постоянно совершенствующаяся система контроля за своевременностью и качеством ответов на обращения граждан позволяет не только оказывать качественные консультационные услуги и незамедлительно принимать меры инспекторского реагирования по выявленным нарушениям трудового законодательства в целях восстановления нарушенных трудовых прав граждан, но и на основе анализа поставленных в обращениях вопросов и наиболее часто выявляемых нарушений повышать эффективность перспективного планирования работы государственных инспекций труда по всем направлениям ее деятельности.
"Горячая линия" в связи с распространением коронавирусной инфекции (Covid-19) (информирование населения по вопросам коронавируса, количество обращений и получения консультаций по вопросам трудового законодательства и т.д.)
В связи с распространением новой коронавирусной инфекции 21.03.2020 организована круглосуточная "Горячая линия" Роструда, обратившись на которую граждане получают консультации по вопросам, связанным с соблюдением трудового законодательства в связи с коронавирусом. Аналогичные горячие линии работают во всех территориальных органах Роструда - государственных инспекциях труда в субъектах Российской Федерации.
С 18 апреля 2020 года функционал "Горячей линии" расширен, добавлена возможность консультирования граждан по вопросам трудоустройства и получения социальных выплат при потере работы (далее - линия по вопросам занятости).
С 1 мая 2020 года работа "Горячей линии" обеспечивалась проектным офисом, созданным при Роструде с целью организации системной работы по разъяснению особенностей нового нормативного правового поля и технического решения для реализации процедур приема заявлений граждан на получение пособия по безработице. В состав проектного офиса вошли специалисты Роструда, сотрудники компании - разработчика функционала на Портале "Работа в России", сотрудники проектного офиса СЗН 2.0.
Для обеспечения работы операторов Рострудом подготовлены типовые ответы (скрипты) по основным вопросам в сфере защиты трудовых прав и содействию занятости, интересующим граждан на момент обращения.
В рамках реализации профилактического инструмента Рострудом были подготовлены типовые ответы (26 скриптов) на наиболее часто поступающие вопросы, которые направлялись в колл-центр в помощь операторам.
Операторы "Горячей линии" в непрерывном круглосуточном режиме осуществляли консультирование работников и работодателей по вопросам трудового законодательства. Работа операторов "горячих линий" корректировалась ежедневно в ручном режиме.
Организация и проведение "Горячей линии" предусматривало комплексный подход, заключающийся в том, что осуществление информирования и консультирования работников и граждан позволяло государственным инспекторам труда получать информацию, свидетельствующую о рисках нарушений в сфере труда и занятости, о неблагоприятных ситуациях в различных сферах экономики, отдельных категорий работников, различных групп предприятий, которые могли являться основанием для планирования контрольных мероприятий.
Информирование и консультирование, которое осуществляется посредством "Горячей линии", является одним из основных видов профилактических мероприятий.
Целью мероприятий являлось снижение количества нарушений со стороны работодателей, а также предотвращение или снижение потенциального вреда при реализации гражданами своих прав в сфере труда и занятости.
Задачей указанного профилактического мероприятия являлось разъяснение работникам и гражданам положений законодательства в сфере труда и занятости и социальной защиты для правильного применения положений действующего законодательства и правильных действий и решений в нестандартной ситуации (в период распространения инфекции и ограничительных мер).
В процессе горячей линии работники и работодатели консультировались о том, как себя правильно вести: в процессе поиска работы, при регулировании трудовых отношений, а также о возможностях и правах после (в результате) потери работы, в том числе с учетом санитарно-эпидемиологической обстановки в условиях распространения коронавирусной инфекции.
Умение принимать в результате полученных консультаций правильные решения позволяло работникам правильно реализовать свои права, а работодателям соблюдать обязательные требования.
Кроме этого, в ходе "Горячей линии" граждане получали информацию о порядке обращения за защитой нарушенных прав, работодатели - информацию о возможностях применения законодательства с помощью электронных сервисов (онлайнинспекция.рф).
В начальном периоде пандемии в пиковые дни количество консультаций достигало 6 тысяч в сутки.
Всего в Роструд с начала мониторинга поступило более 359 тыс. звонков, по которым заявителям даны необходимые разъяснения (в ЦА Роструда - 144 тыс. звонков, в территориальные органы Роструда - 215 тыс.).
Основные вопросы касались оплаты труда, в том числе оплаты простоя (25% - 27%), увольнения сотрудников, в том числе от работодателей - порядка увольнения (11% - 13%), по вопросам оформления отпуска (направления/предоставления без сохранения заработной платы) (8 - 9%), по вопросам простоя (порядка введения) (4 - 5%), а также организации дистанционной работы (3% - 5%).
При этом вопросы, связанные с Указами Президента от 25.03.2020 N 206 "Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней" и от 02.04.2020 N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" в период пандемии составляли от 80% до 90%.
Анализ свидетельствует, что проводимая работа позволила работникам правильно реализовывать свои права, а работодателям соблюдать обязательные требования.
12.1. Сведения по результатам работы с обращениями граждан в рамках информирования и консультирования работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права
В целях информирования населения, повышения его правовой грамотности в области трудового законодательства, более полного обеспечения прав граждан на получение информации в 2020 году гострудинспекциями использовались различные формы взаимодействия с общественностью и средствами массовой информации, в том числе:
- проведение публичных мероприятий ("прямая линия", "круглый стол", семинары, и др.);
- регулярное наполнение веб-представительства информационными материалами и новостями, в том числе о результатах проведенных проверок, принятых мерах инспекторского реагирования, с иными надзорно-контрольными органами, органами власти субъектов Российской Федерации;
- участие руководителей и их заместителей в прямом эфире на региональных телеканалах и радиостанциях;
- территориальные семинары - совещания с работодателями, органами местного самоуправления по вопросам соблюдения трудового законодательства о труде и охране труда.
Порядок оказания государственной услуги по информированию и консультированию осуществлялся в соответствии с Административным регламентом предоставления Федеральной службой по труду и занятости государственной услуги по информированию и консультированию работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, утвержденным приказом Федеральной службы по труду и занятости от 23 августа 2019 г. N 230.
В 2020 году в рамках предоставления указанной государственной услуги Управлением государственного надзора в сфере труда было дано работникам и работодателям более 700 разъяснений и консультирований по вопросам применения и соблюдения трудового законодательства.
Основными вопросами, задаваемыми работниками и работодателями, в 2020 году оставались вопросы применения трудового законодательства, связанные с охраной труда (обучение по охране труда, порядок выдачи средств индивидуальной защиты, порядок и правовые основания прохождения профилактических предварительных и периодических медицинских осмотров), с проведением специальной оценки условий труда (порядок проведения СОУТ, права и обязанности работодателя и работника при проведении СОУТ, применение результатов проведения СОУТ, порядок декларирования работодателем соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда), с предоставлением гарантий и компенсаций за работу во вредных и (или) опасных условиях труда.
Кроме того, для повышения правовых знаний как работодателя, так и работника в государственных инспекциях труда организован прием граждан, где обратившиеся получают квалифицированную консультацию, а часто и практическую помощь (составление исковых заявлений в суд).
Получить бесплатную консультацию по вопросам трудовых отношений и провести самопроверку своего работодателя также позволяют сервисы ресурса "Онлайнинспекция.РФ" на сайте Роструда.
Также в гострудинспекциях выделен телефон "горячей линии", по которому можно получить консультацию и разъяснения по вопросам применения норм трудового права, указанную консультацию также можно получить в филиалах Многофункциональных центров по предоставлению государственных и муниципальных услуг.
Благодаря эффективному использованию средств массовой информации и возможности обращаться напрямую в федеральную инспекцию труда граждане получают квалифицированные консультации и необходимые разъяснения на интересующие их вопросы.
13. Анализ практики применения трудового законодательства и нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Проблемы применения законодательства в установленной сфере деятельности. Предложения по устранению устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований, избыточных контрольно-надзорных функций, а также по совершенствованию трудового законодательства и практике его применения
В рамках установленных полномочий Роструд осуществляет обобщение практики применения и анализ причин нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и подготовку соответствующих предложений по их совершенствованию.
В 2020 году продолжена работа по сбору, обобщению и анализу правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности в сфере труда и расследования несчастных случаев, в том числе в целях выявления и устранения устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований, устранения избыточных контрольно-надзорных функций.
Так, до сведения гострудинспекций доведена информация, что в соответствии с приказом Министерства транспорта Российской Федерации, Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации N 329/541 от 27 августа 2020 года признан не действующим на территории Российской Федерации Порядок премирования работников советских организаций и работников предприятий и организаций железнодорожного и водного транспорта, отличившихся в организации работы по сбору, хранению, сдаче и отгрузке вторичного сырья, утвержденный постановлением Государственного комитета СССР по материально-техническому снабжению от 31 декабря 1981 года N 128.
В настоящее время имеют место случаи, когда, рассматривая жалобу на постановление инспектора о назначении административного наказания, суды прекращают производство в связи с установлением ими в рамках КоАП индивидуального трудового спора при отсутствии его признаков, перечисленных в ст. ст. 19.1 , 381 Трудового кодекса РФ, либо оснований для его рассмотрения исключительно в судебном порядке.
При этом ни КоАП , ни проект Процессуального кодекса РФ об административных правонарушений не наделяет суд полномочиями по установлению признаков спора о праве, возникающего из частно-правовых отношений, и не определяет юридические значимые последствия их установления, аналогичные, например, тем, которые установлены ст. ст. 125 , 247 ГПК РФ. Возможность применения при рассмотрении дел об административных правонарушений положений ГПК РФ по аналогии также отсутствует, в том числе с учетом особенностей метода публично-правового регулирования.
Учитывая изложенное, необходимо законодательное определение признаков спора о праве, вытекающем из частно-правовых отношений, в том числе из трудовых.
14. Основные законодательные инициативы, направленные на совершенствование законодательства в сфере труда
Федеральной службой по труду и занятости в рамках осуществления государственного надзора в сфере труда, в том числе при рассмотрении обращений граждан, расследовании несчастных случаев на производстве, выявляются факты неформальной занятости, в том числе подмены трудовых отношений гражданско-правовыми.
После принятия Федерального закона от 27 ноября 2018 года N 422-ФЗ "О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима "Налог на профессиональный доход" и увеличения регионов - участников эксперимента проблема подмены трудовых отношений гражданско-правовыми приобрела еще большую остроту.
Неформальная занятость и подмена трудовых отношений фактически лишает работников права на вознаграждение за труд, получение гарантий и компенсаций, предусмотренных трудовым законодательством, в том числе права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности, на социальное страхование от несчастных случаев на производстве.
Распределение критериев (признаков) трудовых отношений по многочисленным нормам существенно снижает эффективность работы Федеральной службы по труду и занятости по этому направлению в связи со сложностью квалификации таких отношений, сбора доказательной базы, а также затрудняет правильное их понимание как со стороны работников, так и работодателей, в том числе добросовестных.
В настоящее время примерный перечень критериев (признаков), указывающих на фактическое наличие трудовых отношений, содержится в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 мая 2018 года N 15, которое не является нормативным правовым актом и носит рекомендательный характер для применения нижестоящими судами.
В соответствии с вышеизложенным, а также в целях устранения имеющегося правового пробела Федеральной службой по труду и занятости инициировался вопрос законодательного закрепления сформулированных Пленумом Верховного Суда РФ критериев (признаков), указывающих на наличие трудовых отношений, путем внесения соответствующих дополнений в статью 15 Трудового кодекса РФ.
В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации работы по договорам о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства могут выполняться только юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, которые являются членами саморегулируемых организаций в области строительства.
Вместе с тем Федеральной службой по труду и занятости выявляются факты, когда с гражданами заключают договора гражданско-правового характера на выполнение соответствующих работ, что противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации.
В этой связи Федеральной службой по труду и занятости инициировался вопрос возможности признания отношений трудовыми в случае, когда имеется запрет на привлечение физических лиц, не имеющих обязательного определенного статуса, к работам на основании гражданско-правовых договоров независимо от наличия признаков трудовых отношений путем внесения соответствующих дополнений в статью 15 Трудового кодекса РФ.
Кроме этого, нередки случаи, когда о факте нарушения прав граждан надзорно-контрольным органам становится известно уже после прекращения отношений, возникших на основании гражданско-правового договора, например, при расследовании несчастных случаев со смертельным исходом, в том числе сокрытых, когда фактически отсутствует одна из сторон отношений.
При данных обстоятельствах признать отношения трудовыми может исключительно суд.
Отсутствие у государственных инспекторов труда полномочий по признанию гражданско-правовых отношений трудовыми уже после их прекращения затрудняет восстановление прав, в том числе на получение заработной платы, а также фактически лишает потерпевших или родственников погибшего права на получение страховых выплат и других мер социальной поддержки. Данное обстоятельство, кроме прочего, существенно снижает права иждивенцев на получение соответствующих пособий и пенсий.
В целях повышения защищенности прав работников и членов их семей Федеральной службой по труду и занятости инициировался вопрос установления возможности признания трудовыми уже прекращенных отношений не только судом, но и иными уполномоченными субъектами, например, комиссией по расследованию несчастного случая, государственным инспектором труда в случае расследования им сокрытого несчастного случая и др., путем внесения изменений в ч. 2 ст. 19.1 Трудового кодекса РФ.