ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 29 августа 2003 года
Дело N 56-Г03-15
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Нечаева В.И., судей Горохова Б.А., Корчашкиной Т.Е.рассмотрела в открытом судебном заседании 29 августа 2003 г. по кассационной жалобе администрации муниципального образования Хасанский район Приморского края на решение Приморского краевого суда от 29 апреля 2003 г. дело по заявлению администрации муниципального образования Хасанский район Приморского края о признании недействующей статьи 17 Закона Приморского края "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Приморском крае".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., объяснения прокурора Генеральной прокуратуры РФ Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
администрация муниципального образования Хасанский район Приморского края обратилась в суд с заявлением о признании недействующей статьи 17 Закона Приморского края N 61 от 1 ноября 1996 года "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Приморском крае" (в редакции Законов Приморского края от 20 октября 1998 года N 25-КЗ, от 08.10.2002 N 9-КЗ), ссылаясь на то, что согласно указанной статье депутат, исполняющий полномочия не на постоянной основе, в период своих полномочий, а также в течение одного года после их окончания не может быть по инициативе администрации уволен с занимаемой должности на предприятии, в учреждении или организации любой организационно-правовой формы, а также исключен из учебного заведения без согласия соответствующего органа местного самоуправления. Депутат, исполняющий полномочия не на постоянной основе, в период своих полномочий не может быть подвергнут дисциплинарному взысканию без согласия представительного органа местного самоуправления.
Выборное лицо местного самоуправления из числа военнослужащих, лиц рядового и командного состава органов внутренних дел, сотрудников прокуратуры в период своих полномочий, а также в течение одного года после их окончания не может быть по инициативе командования или администрации перемещено по службе или уволено, понижено в должности, в звании, лишено воинского или специального звания без согласия соответствующего органа местного самоуправления, а также без его согласия. В указанный период ему не может быть задержано присвоение очередного воинского или специального звания согласно занимаемой должности.
Заявитель указал на то, что указанные гарантии прав выборного лица органов местного самоуправления противоречат федеральным законам, регулирующим трудовые отношения и отношения в области избирательного права. Кроме того, внося в закон субъекта Российской Федерации дополнительные гарантии трудовых прав для выборных лиц органов местного самоуправления, местный законодатель нарушил конституционный принцип равенства всех перед законом и судом и вышел за пределы установленных законом полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с п. "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ст. 6 Трудового кодекса РФ определяет, что к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных правовых актов, устанавливающих: основные направления государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; основы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников); порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров; виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения; особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти.
Заявитель указал на то, что Трудовой кодекс РФ в статьях 189 - 195 устанавливает общие положения дисциплины труда, виды дисциплинарных взысканий, порядок их применения, глава 25 Трудового кодекса РФ предусматривает гарантии и компенсации работникам при исполнении ими государственных и общественных обязанностей. Эти законы не освобождают депутатов от дисциплинарной ответственности и не устанавливают иной порядок привлечения их к дисциплинарной ответственности. Статья 18 Федерального закона N 154 от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и не предполагает каких-либо отдельных оснований либо особый порядок привлечения их к дисциплинарной ответственности. Статья 13 Федерального закона N 184 от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает неприкосновенность депутата в случае привлечения к уголовной или административной ответственности, в связи с выполнением депутатских полномочий, однако не устанавливает особого порядка привлечения к дисциплинарной ответственности, поэтому считает, что в нарушение Конституции Российской Федерации и федеральных законов статья 17 Закона Приморского края N 61 устанавливает не предусмотренные трудовым и избирательным законодательством Российской Федерации особые гарантии трудовых прав выборного лица местного самоуправления и особый порядок привлечения депутатов к дисциплинарной ответственности, в том числе при увольнении.
Заявитель указал на то, что по смыслу ст. 17 ч. 1 Закона Приморского края увольнение работника как предусмотренная законом мера дисциплинарного взыскания становится невозможным. Требование о получении предварительного согласия органа местного самоуправления на увольнение депутата либо на привлечение депутата к иной дисциплинарной ответственности означает, что фактически вопрос об обоснованности расторжения трудового договора, наложения дисциплинарного взыскания решается не работодателем, не судом, а органом местного самоуправления, представляющим интересы лишь одной стороны в споре. По мнению заявителя, при таких обстоятельствах нарушаются права работодателя, предусмотренные ст. 81 ТК РФ.
Заявитель считает также, что не соответствует федеральному закону и норма ч. 1 ст. 17 Закона Приморского края, согласно которой депутат в течение одного года после окончания полномочий не может быть по инициативе администрации уволен с занимаемой должности на предприятии, в учреждении или организации любой организационно-правовой формы, а также исключен из учебного заведения без согласия соответствующего органа местного самоуправления. Заявитель считает, что установление сроков привлечения к ответственности работников, совершивших дисциплинарные проступки, находится в ведении Российской Федерации, а не ее субъектов. Сроки наложения дисциплинарных взысканий установлены Трудовым кодексом РФ.
В обоснование своих требований заявитель также сослался на Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании", Федеральный закон от 22.08.1996 N 125 "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", Закон РФ от 18.04.1991 "О милиции", Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", Федеральный закон от 28.03.1998 "О воинской службе и военной обязанности", указав, что эти федеральные законы являются актами прямого действия и не предусматривают дополнительных гарантий для отдельных категорий граждан.
Решением Приморского краевого суда от 29 апреля 2003 г. заявление было оставлено без удовлетворения.
В кассационной жалобе администрации муниципального образования Хасанский район Приморского края поставлен вопрос об отмене решения как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права.
Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований к отмене решения суда не усматривает.
Пунктом 1 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства.
Пунктом 6 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.
Из смысла положений пункта 1 статьи 18 названного Федерального закона как содержащего общую норму, провозглашающую гарантированность условий для беспрепятственного осуществления полномочий депутата представительного органа местного самоуправления, во взаимосвязи с положениями пункта 6 статьи 18 усматривается, что федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации призваны определить меры охраны прав депутатов как выборных лиц, представляющих интересы многих людей и наделенных правом принимать самые важные решения для муниципального образования и в связи с этим обладающих особым статусом, позволяющим иметь особую защиту со стороны различных органов, в том числе и со стороны самих органов местного самоуправления, в частности представительных.
Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе и тех принципов, которые относятся к установлению статуса депутата представительного органа местного самоуправления, включая права, обязанности, гарантии, ответственность и ограничения в связи с осуществлением принадлежащих ему полномочий.
В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В настоящее время отсутствует специальный федеральный закон, который регулировал бы вопросы, связанные со статусом депутата представительного органа местного самоуправления.
При таких обстоятельствах отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения позволяет законодательному органу государственной власти субъекта Российской Федерации принять собственный нормативный правовой акт, что вытекает из природы совместной компетенции (указанное нашло подтверждение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.02.96 N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (основного Закона) Читинской области", абзаце первом п. 2.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 12.04.2002 N 9-П), и установить для депутата в законе Амурской области указанные гарантии.
Доводы заявителя основаны на положениях статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации, в которой разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, исходя из совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере трудового законодательства (п. "к" части 1 ст. 72 Конституции РФ), а именно - на положениях абзаца пятого статьи 6 Кодекса, а также на том, что обжалуемые нормы краевого Закона противоречат ст. 81, 82 Трудового кодекса РФ.
Между тем статья 81 Трудового кодекса РФ устанавливает основания расторжения трудового договора по инициативе работодателя, и в данном случае нормы краевого Закона как не устанавливающие оснований расторжения трудового договора не могут быть признаны противоречащими данной статье Кодекса.
Статья 82 Трудового кодекса РФ также имеет свой предмет регулирования и не может быть применена в рассматриваемом споре, в связи с чем ссылка заявителя на противоречие оспариваемых норм краевого Закона статье 82 Кодекса является несостоятельной.
Обосновывая свои требования о противоречии норм краевого Закона положениями абзаца пятого статьи 6 Трудового кодекса РФ, заявитель полагает, что краевой законодатель превысил свои полномочия и вторгся в компетенцию федеральных органов государственной власти. Однако в оспариваемых нормах краевого Закона установлены гарантии для депутата представительного органа местного самоуправления в области трудовых отношений.
В статье 165 ТК РФ перечислены случаи предоставления гарантий и компенсаций работникам, в числе которых Кодексом установлен случай предоставления гарантий работникам при исполнении государственных или общественных обязанностей. Содержание этой нормы раскрывается в статьях 170, 171, 172 Кодекса. Так, статьей 172 Трудового кодекса РФ предусмотрены гарантии работникам, избранным на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, и определяется, что гарантии таким лицам устанавливаются законами, регулирующими статус и порядок их деятельности.
Вместе с тем перечень случаев предоставления гарантий, установленных ст. 165 Трудового кодекса РФ, не является исчерпывающим, и в названной статье имеется оговорка, что такие случаи могут быть предусмотрены "настоящим Кодексом и иными федеральными законами".
В свою очередь в соответствии с п. 6 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" статус депутата, понятие которого включает в себя, в том числе, и предоставление определенных гарантий (не исключая гарантии и в области трудовых правоотношений), устанавливается Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
По смыслу п. 6 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" статус депутата представительного органа местного самоуправления устанавливается не только для депутатов, работающих на постоянной основе, но и для тех, кто исполняет свои депутатские полномочия на непрофессиональной постоянной основе. Иное означало бы неравенство депутатских мандатов при условии осуществления депутатами равно возложенных на них функций.
Таким образом, в п. 6 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что одним из случаев предоставления гарантий является избрание гражданина депутатом представительного органа местного самоуправления.
Исходя из полномочий в вопросах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, закрепленных в п. "н" ст. 72 Конституции Российской Федерации, в том числе и тех принципов, которые относятся к статусу депутата представительного органа местного самоуправления (включая права, обязанности, гарантии, ответственность и ограничения в связи с осуществлением принадлежащих ему полномочий), до принятия федерального закона о статусе депутата представительного органа местного самоуправления законодатель субъекта Российской Федерации вправе установить такого рода гарантии.
Спорные правоотношения следует рассматривать не только с учетом разграничения предметов ведения в сфере трудового законодательства, но и с учетом такого предмета совместного ведения, как установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
При указанных условиях решение суда является законным и обоснованным. Оснований для его отмены по доводам кассационной жалобы не имеется.
На основании ст. ст. 360, 366 ГПК РФ Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Приморского краевого суда от 29 апреля 2003 г. оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования Хасанский район Приморского края - без удовлетворения.