ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 23 сентября 2009 г. N 24-Г09-4
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Меркулова В.П.,
судей Калининой Л.А., Анишиной В.И.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Президента Республики Адыгея на решение Верховного суда Республики Адыгея от 25 июня 2009 года, которым частично удовлетворено заявление прокурора Республики Адыгея о признании недействующими отдельных положений Закона Республики Адыгея от 23 декабря 2008 года N 226 "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Адыгея в сфере образования", а также приложения N 2 к указанному Закону.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшего решение законным и обоснованным, а, поэтому, не подлежащим отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
прокурор Республики Адыгея обратился в суд с заявлением о признании федеральному законодательству, не действующими пункта 1 части 1 статьи 1 Закона Республики Адыгея от 23 декабря 2008 года N 226 "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Адыгея в сфере образования", а также приложения N 2 к указанному Закону, сославшись на противоречие федеральному законодательству.
В обоснование сослался на то, что пунктом 6.1 части 1 статьи 29 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" и пунктом 13 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования отнесены вопросы обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъектов Российской Федерации.
Частью 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законами субъектов Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов, за исключением полномочий, предусмотренных подпунктом 13 пункта 1 статьи 26.3, в котором речь идет о полномочиях субъекта Российской Федерации в сфере образования.
Кроме того, прокурор указал, что приложением N 2 к указанному Закону утверждена Методика расчета объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам муниципальных образований, где в формуле расчета размера субвенций применена величина "Е", определение которой дано как "коэффициент отчислений по единому социальному налогу, страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и страховым взносам по обязательному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний". Данное определение не учитывает изменений, внесенных в данное понятие постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2007 года N 860 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года) "О порядке предоставления в 2008 - 2009 годах субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений", согласно которым подлежат учету также средства для предоставления педагогическим работникам гарантий, установленных статьей 114, частью 4 статьи 139, статьями 167, 183, 187 Трудового кодекса Российской Федерации. Несоблюдение установленных правил, по мнению заявителя, повлекло нарушения в методике расчета финансовых средств, передаваемых органам местного самоуправления для реализации государственных полномочий.
В судебном заседании прокурор Республики Адыгея поддержал заявленные требования с уточнением о том, что полагает необходимым признать незаконным пункт 1 Методики в приложении N 2 к Закону Республики Адыгея N 226, поскольку иные пункты соответствуют федеральному законодательству и подлежат самостоятельному применению.
Представитель заинтересованного лица - Президента Республики Адыгея в судебном заседании с заявлением не согласился. Пояснил, что подпункт 1 части 1 статьи 1 Закона Республики Адыгея N 226 "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Адыгея в сфере образования" не противоречит федеральному законодательству, поскольку принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации. При этом ссылался на то, что выделение субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды, как того требуют пункт 6.1 статьи 29 Закона Российской Федерации "Об образовании" и подпункт 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации", невозможно без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями субъекта Российской Федерации; с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, изложенных в нормах статей 2, 135, 140 считал, что, поскольку региональный фонд компенсаций имеет исключительно целевую направленность, то предоставление из него субвенций на финансирование расходов, связанных с реализацией основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды, являющихся полномочием субъекта Российской Федерации, может быть передано органам местного самоуправления.
Представитель заинтересованного лица - Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея также в судебном заседании полагал, что отсутствуют противоречия оспариваемого законодательного акта с федеральным законодательством. При этом указал на то, что федеральным законодателем в подпункте 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определена такая форма межбюджетных трансфертов как субвенция и нормы указанного закона нельзя рассматривать в отрыве от положений бюджетного законодательства Российской Федерации, поскольку согласно абзацу 2 статьи 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации. По мнению Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, Бюджетный кодекс Российской Федерации в силу его статьи 2 является законом, обладающим высшей юридической силой в области бюджетных правоотношений. Реализация государственного полномочия субъекта Российской Федерации - Республики Адыгея выражается в выделении субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации. Для выполнения указанной задачи в соответствии с подпунктом 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации уполномочены передавать государственные полномочия в части финансирования органам местного самоуправления, что нашло свое отражение в оспариваемом Законе Республики Адыгея.
Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея также полагал необоснованным заявление прокурора в части оспаривания величины "Е" в приложении N 2 "Методика расчета объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений", утвержденном оспариваемым Законом Республики Адыгея. При этом указывает, что в указанной формуле применяется величина Кn - объем средств для осуществления выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений с n-ой нормативной наполняемостью класса в i-м муниципальном образовании, которая учитывает средства для предоставления педагогическим работникам гарантий, установленных статьей 114, частью 4 статьи 139, статьями 167, 183 и 187 Трудового кодекса Российской Федерации; ссылался на тот факт, что в постановление Кабинета Министров Республики Адыгея от 24 января 2008 года N 12 "О порядке выплаты в 2008 - 2009 годах вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных образовательных учреждений Республики Адыгея и муниципальных образовательных учреждений" внесено изменение постановлением Кабинета Министров Республики Адыгея от 11 августа 2008 года N 142, выражающееся в дополнении пункта 4 словами, "а также средства для предоставления педагогическим работникам гарантий, установленных статьей 114, частью 4 статьи 139, статьями 167, 183 и 187 Трудового кодекса Российской Федерации".
Решением Верховного суда Республики Адыгея от 25 июня 2009 года заявление прокурора удовлетворено частично. Признан недействующим пункт 1 Методики расчета объема субвенций, представляемых местным бюджетам для осуществления выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя, педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений, изложенной в приложении N 2 к Закону Республики Адыгея "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Адыгея в сфере образования". В остальной части заявление прокурора оставлено без удовлетворения.
В кассационной жалобе, настаивая на законности оспоренного пункта Методики, Президент Республики Адыгея, просит в этой части решение отменить, вынести новое решение. В остальной части решение не обжалуется.
Относительно кассационной жалобы поданы возражения Временно исполняющим обязанности руководителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Адыгея.
Изучив доводы кассационной жалобы, проверив материалы дела Судебная коллегия не находит их подлежащими удовлетворению ввиду отсутствия оснований, предусмотренных статьей 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Из текста оспариваемого регионального нормативного правового акта видно, что предмет его правового регулирования имеет целевую направленность, регламентирует порядок распределения межбюджетных трансфертов в форме субвенций местным бюджетам в целях реализации полномочий в сфере образования, в том числе на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Согласно преамбуле, статьям 8, 41, 54, 56 Закона Российской Федерации "Об образовании" под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов).
Система образования в Российской Федерации представляет собой совокупность взаимодействующих преемственных образовательных программ различного уровня и направленности, федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований; сети реализующих их образовательных учреждений и научных организаций; органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений и организаций; объединений юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования.
Участниками образовательного процесса в общеобразовательном учреждении являются обучающиеся, педагогические работники общеобразовательного учреждения, родители (законные представители) обучающегося. На педагогического работника общеобразовательного учреждения с его согласия приказом общеобразовательного учреждения могут возлагаться функции классного руководителя по организации и координации воспитательной работы с обучающимися в классе.
Заработная плата и должностной оклад работнику образовательного учреждения выплачиваются за выполнение им функциональных обязанностей и работ, предусмотренных трудовым договором (контрактом). Выполнение работником образовательного учреждения других работ и обязанностей оплачивается по дополнительному договору, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Для расчета среднего заработка учитываются все предусмотренные системой оплаты труда виды выплат, применяемые у соответствующего работодателя, независимо от источников этих выплат. К таким выплатам согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2007 года N 922 "Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы" относятся и вознаграждение за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных и муниципальных образовательных учреждений.
Деятельность образовательного учреждения финансируется в соответствии с законодательством. Финансирование образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений, осуществляется на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения, уровню образовательных программ в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе. Нормативы финансирования образовательных учреждений субъекта Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений в части, предусмотренной пунктом 6.1 статьи 29 Закона Российской Федерации "Об образовании" устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. А именно, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования относится обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации. Аналогичное положение содержится в Федеральном законе "Об общих принципах органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В силу предписаний постановления Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2007 года N 860 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года) "О порядке предоставления в 2008 - 2009 годах субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных образовательных учреждений" учету подлежат также средства, для предоставления педагогическим работникам гарантий, установленных частью 4 статьи 139, статьями 114, 167, 183, 187 Трудового кодекса Российской Федерации.
Таким образом, из приведенных норм федерального законодательства прямо следует, что субъекты Российской Федерации, участвуя в реализации социальной функции государства в области образования, несут ответственность за своевременность и полноту финансового обеспечения расходов местным бюджетам на выплату вознаграждения установленного для работников общеобразовательных учреждений за выполнение функций классного руководства. А поскольку, согласно пункту 1 Методики расчета объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления выплаты вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений (приложение N 2 к Закону Республики Адыгея от 23 декабря 2008 года N 226), в размер субвенции, предоставляемой местному бюджету на указанные цели, законодателем Республики Адыгея не включены средства для обеспечения педагогическим работникам гарантий, установленных частью 4 статьи 139, статьями 114, 167, 183, 187 Трудового кодекса Российской Федерации, суд обоснованно пришел к выводу о признании недействующим указанного пункта по мотиву неопределенности правового регулирования.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 361, 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия
определила:
решение Верховного Суда Республики Адыгея от 25 июня 2009 года оставить без изменения, кассационную жалобу Президента Республики Адыгея - без удовлетворения.