ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 16 октября 2013 г. N 55-АПГ13-4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Еременко Т.И.
при секретаре Паршиной М.И.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Республики Хакасия о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. N 9-ЗРХ "О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия" по апелляционному представлению прокурора Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 1 августа 2013 г., которым заявление удовлетворено в части.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей необходимым решение суда отменить в обжалуемой части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Закон Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. N 9-ЗРХ "О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия" (далее - Закон Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. N 9-ЗРХ) опубликован 9 марта 2006 г. в официальном печатном издании "Вестник Хакасии", N 12.
Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими части 3 статьи 3, части 4 статьи 12, статьи 25 в части, пункта 5 части 2 статьи 30, пункта 4 части 5 статьи 36, статьи 40, абзаца первого, пунктов 1, 3, 4, 6 части 1 и части 2 статьи 43, пункта 2 части 15 и пунктов 1, 3 части 16 статьи 49, пункта 4 части 1 статьи 58, частей 8 и 10 статьи 59, части 1 статьи 60.2, статьи 64 приведенного Закона.
В обоснование заявленных требований ссылался на то, что часть 4 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. N 9-ЗРХ, согласно которой лицам, замещавшим государственные должности не менее одного года и прекратившим полномочия (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с их виновными действиями, предоставляется единовременная денежная выплата в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Хакасия, в части слов "нормативными правовыми актами Республики Хакасия" противоречит федеральному законодательству.
Полагал, что согласно статьям 165, 172 Трудового кодекса Российской Федерации случаи предоставления гарантий социально-трудовой деятельности устанавливаются законами, гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц. Отсылка в оспариваемой правовой норме к неназванным нормативным правовым актам Республики Хакасия противоречит общеправовому критерию ясности и недвусмысленности правовой нормы, влечет кулуарность в принятии решений о размере и условиях предоставления рассматриваемых выплат, что является коррупциогенным фактором.
Кроме того, прокурор указывал, что часть 3 статьи 3, статья 25 в части, пункт 5 части 2 статьи 30, пункт 4 части 5 статьи 36, статья 40, абзац первый пунктов 1, 3, 4, 6 части 1 и части 2 статьи 43, пункт 2 части 15 и пункты 1, 3 части 16 статьи 49, пункт 4 части 1 статьи 58, части 8 и 10 статьи 59, часть 1 статьи 60.2, статья 64 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. N 9-ЗРХ после внесения в апреле - июне 2013 года изменений в Федеральный закон от 27 апреля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" стали противоречить его положениям.
Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 1 августа 2013 г. заявление удовлетворено в части, признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими все оспариваемые нормы, за исключением положений части 4 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. N 9-ЗРХ.
В апелляционном представлении прокурор Республики Хакасия просит решение суда первой инстанции отменить в части отказа в признании недействующей части 4 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. N 9-ЗРХ, как постановленное с нарушением норм материального права.
Относительно апелляционного представления Главой Республики Хакасия, Верховным Советом Республики Хакасия поданы возражения о несостоятельности его доводов и законности судебного постановления.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились.
В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного закона неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
В силу положений статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления. В случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам находит решение суда в обжалуемой части подлежащим отмене.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявления о признании недействующими положений части 4 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. N 9-ЗРХ, пришел к выводу об отсутствии оснований для признания приведенной нормы противоречащей федеральному законодательству, поскольку субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти в вопросах определения размеров и условий оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации в силу прямого предписания федерального законодателя.
При этом суд первой инстанции руководствовался положениями пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также статьей 26.3 названного Федерального закона, в пункте 3.1 которой предусмотрено право органов государственной власти субъекта Российской Федерации принимать по вопросам, указанным в пункте 2 названной статьи, законы и иные нормативные правовые акты.
Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда об отсутствии оснований для признания недействующей части 3 статьи 12 названного Регионального закона ввиду неправильного применения норм материального права.
Как следует из оспариваемого законоположения, лицам, замещавшим государственные должности не менее одного года и прекратившим полномочия (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с их виновными действиями, единовременная денежная выплата предоставляется в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Хакасия.
Согласно части 1 статьи 7 Закона Республики Хакасия от 5 декабря 2005 г. N 87-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия" республиканское законодательство состоит из Конституции Республики Хакасия, ее законов, постановлений Верховного Совета Республики Хакасия нормативного характера, постановлений Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия, постановлений Правительства Республики Хакасия, а также приказов органов исполнительной власти Республики Хакасия.
Таким образом, исходя из смысла части 4 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. N 9-ЗРХ вопросы гарантий лицам, замещавшим государственные должности, могут быть урегулированы любым нормативным правовым актом, указанным в Законе Республики Хакасия от 5 декабря 2005 г. N 87-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия".
Между тем федеральный законодатель, предоставляя субъектам Российской Федерации полномочия по установлению гарантий депутатской деятельности, предусмотрел, что этот вопрос может быть регламентирован исключительно конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 13 Федерального закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Из системного толкования статей 164, 165, 172 Трудового кодекса Российской Федерации следует, что гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц.
Конституцией Республики Хакасия (абзац шестой статьи 74), Законом Республики Хакасия от 28 декабря 1999 г. N 72 "О статусе депутата Верховного Совета Республики Хакасия" (статья 23(1)) определено, что гарантии деятельности депутата Верховного Совета Республики Хакасия устанавливаются Конституцией Республики Хакасия и Законом Республики Хакасия.
Приведенные нормы федерального и регионального законодательства свидетельствуют о том, что предоставление материально-финансовых гарантий лицам, замещавшим государственные должности, возможно только в соответствии с федеральным законодательством и законами субъекта Российской Федерации.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 5 апреля 2013 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца четвертого части 1 статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского областного Собрания депутатов", установление гарантий деятельности лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, является дискреционным полномочием законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Из оспариваемой нормы следует, что она не называет конкретный вид нормативного правового акта, на основании которого предоставляется единовременная денежная выплата, не конкретизирует условия ее предоставления и размер, в связи с чем Судебная коллегия по административным делам приходит к выводу о том, что такое положение регионального правового акта по своему содержанию носит неопределенный характер, не отвечает общеправовым критериям ясности и вызывает неоднозначное толкование, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, то есть не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями, на что неоднократно обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации (Постановления от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П).
В соответствии с пунктом 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" оспариваемый акт признается не действующим полностью или в части, если он вызывает неоднозначное толкование.
При таком положении решение суда в обжалуемой части нельзя признать законным и обоснованным, в силу чего оно подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении требований прокурора и о признании недействующей части 4 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. N 9-ЗРХ.
В соответствии с положениями части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает его не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Принимая во внимание, что судом первой инстанции не указано, с какого времени признаны недействующими оспариваемые прокурором Республики Хакасия положения Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. N 9-ЗРХ, Судебная коллегия по административным делам полагает возможным дополнить резолютивную часть решения суда указанием о том, что оспариваемые нормы не подлежат применению с момента вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
определила:
решение Верховного Суда Республики Хакасия от 1 августа 2013 г. об отказе в удовлетворении заявления прокурора о признании не действующей части 4 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. N 9-ЗРХ "О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия" в части слов "нормативными правовыми актами Республики Хакасия" отменить, принять новое решение, которым заявление прокурора Республики Хакасия в этой части удовлетворить.
Резолютивную часть этого же решения суда дополнить указанием о том, что оспоренные прокурором нормы Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. N 9-ЗРХ "О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия" признаны не действующими со дня вступления решения в законную силу.