ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 сентября 2002 года
Дело N 59-Г02-12
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Нечаева В.И., судей Горохова Б.А., Потапенко С.В.рассмотрела в открытом судебном заседании 10 сентября 2002 г. по кассационному протесту прокурора на решение Амурского областного суда от 9 июля 2002 г. дело по заявлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению ч. 2 ст. 18, ч. 1 ст. 24 Закона Амурской области от 18 января 1996 года N 57-ОЗ "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Амурской области".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., поддержавшей кассационный протест, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обратился в Амурский областной суд с заявлением о признании ч. 2 ст. 18, ч. 1 ст. 24 Закона Амурской области N 57-ОЗ от 18.01.96 "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Амурской области" (в редакции Закона от 21.08.96 N 104-ОЗ) противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.
В обосновании заявления указано на то, что 18 июня 1996 года областным Советом народных депутатов принят Закон "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Амурской области" N 57-ОЗ (в редакции Закона области от 21.08.96 N 104-ОЗ).
Частью 2 ст. 18 названного Закона предусмотрен двадцатидневный срок разрешения обращения депутата должностными лицами органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, выборными и иными должностными лицами, а также 3-дневный срок для уведомления депутата в случае необходимости проведения дополнительной проверки по его обращению или дополнительного изучения каких-либо вопросов.
Указанная норма противоречит п. п. 9, 10 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.68 "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (в редакции Указа ПВС СССР от 04.02.80 с изменениями от 02.02.88), в соответствии с которыми заявления и жалобы граждан разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления в государственный орган, на предприятие или организацию, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней. Укороченные сроки (15 и 7 дней) установлены для рассмотрения заявлений и жалоб военнослужащих и членов их семей. Для рассмотрения обращений депутатов исключения в сроках не предусматриваются.
Частью 1 ст. 24 Закона Амурской области определено, что депутат в период действия его полномочий, а также в течение года после их окончания не может быть уволен с работы на предприятии, в учреждении или организации по инициативе администрации без согласия представительного органа местного самоуправления.
В соответствии со ст. 6 Трудового кодекса Российской Федерации принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных актов, устанавливающих порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров, относится к ведению федеральных органов государственной власти. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти.
Часть 1 ст. 24 Закона области противоречит ст. ст. 81, 82 Трудового кодекса РФ, устанавливающим исчерпывающий перечень оснований и порядок расторжения трудового договора по инициативе работодателя.
Ст. 82 Трудового кодекса предусматривает только три случая увольнения работников, являющихся членами профсоюза, при которых необходимо мотивированное мнение выборного профсоюзного органа данной организации. Для увольнения депутатов по инициативе работодателей Трудовой кодекс РФ согласия представительного органа местного самоуправления не устанавливает. Таким образом, на депутатов органов местного самоуправления, не освобожденных от работы, распространяются общие нормы об основаниях и порядке расторжения трудового договора по инициативе работодателя, предусмотренные Трудовым кодексом РФ.
Решением Амурского областного суда от 9 июля 2002 г. заявление прокурора было удовлетворено в части оспаривания сроков реагирования на запросы депутатов, а в части требований о признании незаконным установления дополнительных гарантий при увольнении с работы - было оставлено без удовлетворения.
В кассационном протесте прокурора поставлен вопрос об отмене решения в части оставленных без удовлетворения его требований как вынесенного с нарушением норм материального права.
Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований к отмене решения суда не усматривает.
В соответствии с частью 1 статьи 24 Закона Амурской области "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Амурской области" депутат в период исполнения своих полномочий, а также в течение года после их окончания не может быть уволен с работы на предприятии, в учреждении или организации по инициативе администрации без согласия представительного органа местного самоуправления.
Закрепляя указанные положения в Законе Амурской области, областной Совет народных депутатов тем самым установил гарантии трудовых прав для депутата представительного органа местного самоуправления.
Пунктом 1 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства.
Пунктом 6 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.
Из смысла положений пункта 1 статьи 18 названного Федерального закона как содержащего общую норму, провозглашающую гарантированность условий для беспрепятственного осуществления полномочий депутата представительного органа местного самоуправления, во взаимосвязи с положениями пункта 6 статьи 18 усматривается, что федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации призваны определить меры охраны прав депутатов как выборных лиц, представляющих интересы многих людей и наделенных правом принимать самые важные решения для муниципального образования и в связи с этим обладающих особым статусом, позволяющим иметь особую защиту со стороны различных органов, в том числе и со стороны самих органов местного самоуправления, в частности, представительных.
Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе и тех принципов, которые относятся к установлению статуса депутата представительного органа местного самоуправления, включая права, обязанности, гарантии, ответственность и ограничения в связи с осуществлением принадлежащих ему полномочий.
В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В настоящее время отсутствует специальный федеральный закон, который регулировал бы вопросы, связанные со статусом депутата представительного органа местного самоуправления.
При таких обстоятельствах отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения позволяет законодательному органу государственной власти субъекта Российской Федерации принять собственный нормативный правовой акт, что вытекает из природы совместной компетенции (указанное нашло подтверждение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 01.02.96 N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (основного Закона) Читинской области", абзаце первом п. 2.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 12.04.2002 N 9-П), и установить для депутата в Законе Амурской области указанные гарантии.
Доводы прокурора основаны на положениях статьи 6 Трудового кодекса Российской Федерации, в которой разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, исходя из совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере трудового законодательства (п. "к" части 1 ст. 72 Конституции РФ), а именно - на положениях абзаца пятого статьи 6 Кодекса, а также на том, что часть 1 статьи 24 Закона Амурской области противоречит ст. ст. 81, 82 Трудового кодекса РФ.
Статья 81 Трудового кодекса РФ устанавливает основания расторжения трудового договора по инициативе работодателя, и в данном случае ч. 1 ст. 24 Закона Амурской области как не устанавливающая оснований расторжения трудового договора не может быть признана противоречащей данной статье Кодекса.
Статья 82 Трудового кодекса РФ также имеет свой предмет регулирования и не может быть применена в рассматриваемом споре, в связи с чем ссылка прокурора на противоречие части 1 статьи 24 Закона Амурской области статье 82 Кодекса является несостоятельной.
Обосновывая свои требования о противоречии части 1 ст. 24 Закона Амурской области положениями абзаца пятого статьи 6 Трудового кодекса РФ, заявитель полагает, что областной Совет народных депутатов превысил свои полномочия и вторгся в компетенцию федеральных органов государственной власти. Однако в части 1 ст. 24 Закона Амурской области установлена гарантия для депутата представительного органа местного самоуправления в области трудовых отношений.
В статье 165 перечислены случаи предоставления гарантий и компенсаций работникам, в числе которых Кодексом установлен случай предоставления гарантий работникам при исполнении государственных или общественных обязанностей. Содержание этой нормы раскрывается в статьях 170, 171, 172 Кодекса. Так, статьей 172 Трудового кодекса РФ предусмотрены гарантии работникам, избранным на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, и определяется, что гарантии таким лицам устанавливаются законами, регулирующими статус и порядок их деятельности.
Вместе с тем перечень случаев предоставления гарантий, установленных ст. 165 Трудового кодекса РФ, не является исчерпывающим, и в названной статье имеется оговорка, что такие случаи могут быть предусмотрены "настоящим Кодексом и иными федеральными законами".
В свою очередь, в соответствии с п. 6 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" статус депутата, понятие которого включает в себя, в том числе, и предоставление определенных гарантий (не исключая гарантии и в области трудовых правоотношений), устанавливается Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
По смыслу п. 6 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" статус депутата представительного органа местного самоуправления устанавливается не только для депутатов, работающих на постоянной основе, но и для тех, кто исполняет свои депутатские полномочия на непрофессиональной постоянной основе. Иное означало бы неравенство депутатских мандатов при условии осуществления депутатами равно возложенных на них функций.
Таким образом, в п. 6 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что одним из случаев предоставления гарантий является избрание гражданина депутатом представительного органа местного самоуправления.
Исходя из полномочий в вопросах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, закрепленных в п. "н" ст. 72 Конституции Российской Федерации, в том числе и тех принципов, которые относятся к статусу депутата представительного органа местного самоуправления (включая права, обязанности, гарантии, ответственность и ограничения в связи с осуществлением принадлежащих ему полномочий), до принятия федерального закона о статусе депутата представительного органа местного самоуправления законодатель субъекта Российской Федерации вправе установить такого рода гарантии.
Спорные правоотношения следует рассматривать не только с учетом разграничения предметов ведения в сфере трудового законодательства, но и с учетом такого предмета совместного ведения, как установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
При указанных условиях решение суда является законным. Оснований для его отмены по доводам кассационного протеста не имеется.
На основании п. 1 ст. 305, ст. ст. 306, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Амурского областного суда от 9 июля 2002 г. оставить без изменения, кассационный протест прокурора - без удовлетворения.