КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 октября 2024 г. N 2633-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ГРАЖДАНКИ
ЛИЧАРГИНОЙ РАИСЫ СЕРГЕЕВНЫ НА НАРУШЕНИЕ ЕЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ
ПРАВ АБЗАЦЕМ ВТОРЫМ ЧАСТИ 5.1 СТАТЬИ 40 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей А.Ю. Бушева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, М.Б. Лобова, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, В.А. Сивицкого,
заслушав заключение судьи С.М. Казанцева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданки Р.С. Личаргиной,
установил:
1. Как следует из представленных материалов, гражданке Р.С. Личаргиной с 1 января 2015 года была назначена страховая пенсия по старости, а 10 ноября того же года она была избрана из числа депутатов председателем Совета депутатов Алтайского района Республики Хакасия.
Статьей 2 Федерального закона от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ часть 5.1 статьи 40 "Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была дополнена абзацем вторым, конституционность которого заявительница ставит под сомнение.
Согласно оспариваемой норме в ее первоначальной редакции, примененной в деле с участием Р.С. Личаргиной, в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; такие гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6 - 9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5 - 8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 данного Федерального закона (Федеральным законом от 15 мая 2024 года N 99-ФЗ приведенное положение изменено в части, касающейся оснований, препятствующих применению названных гарантий).
В связи с необходимостью приведения законодательства субъекта Российской Федерации в соответствие с данной нормой часть 3 статьи 3 Закона Республики Хакасия от 12 мая 2011 года N 40-ЗРХ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Хакасия" была дополнена положением о праве органов местного самоуправления устанавливать в Уставе муниципального образования дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления с учетом требований, установленных частью 5.1 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Закон Республики Хакасия от 4 июля 2016 года N 54-ЗРХ).
В целях приведения Устава муниципального образования Алтайский район в соответствие с действующим законодательством, решением Совета депутатов Алтайского района Республики Хакасия от 23 декабря 2019 года N 66 (в тот период его возглавляла заявительница) в часть 1 статьи 32.4 Устава были внесены изменения, уточняющие среди прочего, что ежемесячная денежная выплата к пенсии по государственному пенсионному обеспечению или страховой пенсии по старости устанавливается указанным в этой статье депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, если они достигли пенсионного возраста или потеряли трудоспособность в период осуществления ими соответствующих полномочий. Кроме того, решением Совета депутатов Алтайского района Республики Хакасия от 18 ноября 2019 года N 55 были внесены аналогичные изменения в Положение об установлении, выплате и перерасчете пенсии за выслугу лет (доплаты к государственной или страховой пенсии) лицам, замещавшим выборные муниципальные должности и должности муниципальной службы Республики Хакасия в муниципальном образовании Алтайский район (утверждено решением от 17 апреля 2019 года N 22).
В сентябре 2022 года истекли полномочия Р.С. Личаргиной как депутата и, соответственно, председателя Совета депутатов в связи с началом работы Совета депутатов нового созыва.
После прекращения полномочий она обратилась с заявлением об установлении доплаты к страховой пенсии в администрацию Алтайского района Республики Хакасия, решением которой в назначении доплаты было отказано, поскольку право на дополнительное материальное обеспечение в виде пенсии за выслугу лет (доплаты к государственной или страховой пенсии) в связи с прекращением полномочий возникает только у лиц, достигших пенсионного возраста в период осуществления полномочий, а Р.С. Личаргина достигла пенсионного возраста еще до избрания на муниципальную должность.
Решением Алтайского районного суда Республики Хакасия от 17 апреля 2023 года отказано в удовлетворении иска Р.С. Личаргиной к администрации Алтайского района о признании указанного решения незаконным, возложении обязанности назначить и выплатить доплату к страховой пенсии в размере 75 процентов денежного содержания по последнему месту работы. Суд исходил из того, что Р.С. Личаргина до избрания ее председателем Совета депутатов Алтайского района достигла пенсионного возраста и являлась получателем страховой пенсии, поэтому у нее не возникло право на получение пенсии за выслугу лет (доплаты к страховой пенсии) в связи с прекращением полномочий.
Апелляционным определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Хакасия от 3 августа 2023 года указанное решение оставлено без изменений.
Довод заявительницы о том, что изменения в Устав муниципального образования, в силу которых право на доплату к пенсии предоставляется лишь в случае достижения пенсионного возраста в период осуществления полномочий по должности, были приняты, когда у нее уже имелось право на доплату к пенсии, а потому не могут быть применены в ее деле в силу недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему ее правовое положение, был отклонен судом апелляционной инстанции, поскольку в момент прекращения полномочий и обращения Р.С. Личаргиной за назначением ей доплаты к страховой пенсии действовала новая редакция Устава, а редакция, действовавшая во время ее вступления в должность, правового значения не имеет.
Суд также указал, что отказ заявительнице в назначении доплаты к пенсии является правомерным и не только основан на нормах регионального законодательства и муниципальных правовых актов, но и следует из положения пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Определением Судебной коллегии по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 9 ноября 2023 года кассационная жалоба заявительницы на указанные судебные постановления оставлена без удовлетворения. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2024 года Р.С. Личаргиной отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам этого суда.
По мнению заявительницы, оспариваемое законоположение не соответствует Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьям 6, 7, 19 и 39, поскольку не допускает установление дополнительных гарантий в виде доплаты к страховой пенсии в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе, но достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность до избрания на данные должности.
2. Согласно Конституции Российской Федерации в России как социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7); каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных законом; государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом (статья 39).
В соответствии с абзацем первым части 5.1 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятого на основании статей 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Такие гарантии, согласно оспариваемому абзацу второму названного положения, касаются только лиц: во-первых, осуществлявших соответствующие полномочия на постоянной основе, во-вторых, достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность в период осуществления полномочий и, в-третьих, не совершивших виновных действий, которые привели бы к прекращению полномочий по дискредитирующим основаниям.
Наделение органов местного самоуправления указанным в части 5.1 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правомочием основано на самостоятельности местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации (статья 12; статья 132, часть 1), в силу чего органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств дополнительного пенсионного обеспечения для лиц, замещавших выборную муниципальную должность в соответствующем муниципальном образовании, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2018 года N 2910-О и от 25 марта 2021 года N 584-О).
3. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, ежемесячные доплаты к пенсиям (пенсии за выслугу лет) для лиц, замещавших государственные должности в субъекте Российской Федерации, а также муниципальные должности, по своей правовой природе являются дополнительным, помимо назначаемой на общих основаниях пенсии, обеспечением данной категории граждан, в силу чего при изменении законодателем правил исчисления таких доплат и их размера право на социальное обеспечение, в том числе конституционное право на получение государственной пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается (определения от 1 октября 2009 года N 1060-О-О, от 23 ноября 2017 года N 2716-О, от 26 ноября 2018 года N 2910-О, от 25 марта 2021 года N 584-О и др.).
В соответствии с частью 1.1 статьи 8 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и замещаемые на постоянной основе государственные должности субъектов Российской Федерации, замещаемые на постоянной основе муниципальные должности, страховая пенсия по старости назначается по достижении ими в соответствующем году возраста, указанного в приложении 5 к данному Федеральному закону.
Поскольку ранее в законодательстве субъектов Российской Федерации (в том числе в законодательстве Республики Хакасия) и в уставах муниципальных образований, муниципальных правовых актах не исключалось предоставление дополнительных гарантий и лицам, замещавшим упомянутые должности на постоянной основе в течение необходимого времени, но на момент прекращения полномочий не достигшим пенсионного возраста, федеральный законодатель уточнил условия приобретения права на дополнительные гарантии, ограничив тем самым возможности региональных органов публичной власти и органов местного самоуправления в принятии избыточных расходных обязательств, вызванных предоставлением дополнительных гарантий в связи с прекращением полномочий лицам, которые хотя и осуществляли свои полномочия в соответствующих должностях определенное время, но не достигли пенсионного возраста в этот период (статья 2 Федерального закона от 30 декабря 2015 года N 446-ФЗ).
Таким образом, принятие оспариваемого положения было обусловлено необходимостью упорядочить предоставление указанных социальных гарантий с учетом природы дополнительного материального обеспечения, которое реализуется в рамках пенсионных отношений, предполагающих предоставление денежных выплат в целях компенсации утраченного заработка (дохода) в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости (достижения определенного возраста) или инвалидности (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 января 2018 года N 6-О). Соответственно, такое условие, как достижение пенсионного возраста (утрата трудоспособности) в период осуществления полномочий в качестве необходимого для предоставления дополнительных социальных гарантий в связи с осуществлением гражданином публичных полномочий, введено федеральным законодателем в пределах его дискреции.
В своем оправданном стремлении ограничить льготное обеспечение и предоставить дополнительные социальные гарантии в связи с прекращением полномочий лишь тем, кто в период замещения государственной или муниципальной должности на постоянной основе достиг пенсионного возраста, исключив тех лиц, кто в силу возраста права на страховую пенсию по старости не приобрел, а также тех, чьи полномочия прекращены в связи с несоблюдением ими запретов, ограничений и обязанностей, предусмотренных законодательством Российской Федерации, федеральный законодатель сформулировал оспариваемую норму таким образом, что по ее буквальному смыслу и по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, она не допускает возможность предоставления таких гарантий лицам, которые достигли пенсионного возраста до начала осуществления соответствующих публичных полномочий.
В этом смысле абзац второй части 5.1 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предметом регулирования которого являются условия предоставления указанных гарантий, согласуется с правовой природой дополнительного материального обеспечения, а потому не может рассматриваться как нарушающий конституционные права заявительницы в указанном в жалобе аспекте.
Вместе с тем законодатель не лишен возможности в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий изменить условия предоставления дополнительных социальных гарантий лицам, замещавшим государственные и муниципальные должности.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Личаргиной Раисы Сергеевны, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН