ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 17 августа 2005 г. по делу N 44-Г05-23
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего В.Н. Соловьева
судей В.Б. Хаменкова и В.П. Меркулова
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Пермской области об оспаривании в части Закона Пермской области "О контрольно-счетной палате Пермской области" от 05 февраля 1999 года N 359-49 по кассационной жалобе Законодательного собрания Пермской области и кассационному представлению прокурора, участвовавшего в деле, на решение Пермского областного суда от 28 апреля 2005 года.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Меркулова В.П., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., поддержавшей доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
заместитель прокурора Пермской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими абзаца 2 ст. 6; абзаца 2 ст. 7, абзаца 4 ст. 18 Закона области от 05 февраля 1999 года N 359-49, ссылаясь на то, что они противоречат федеральному закону. В оспариваемых абзацах ст. 6, 7 Закона области предусмотрено, что председатель Контрольно-счетной палаты, его заместитель не могут состоять в родственных отношениях с губернатором Пермской области, председателем Законодательного собрания, руководителем аппарата областной администрации, прокурором Пермской области, председателем областного суда, председателем арбитражного суда Пермской области. Названные положения противоречат ст. 19, 37 Конституции РФ, Конвенции МОТ N 111 1958 г. о дискриминации в области труда и занятий, ратифицированной Указом Президиума Верховного Совета СССР от 31.01.1961 года, абзацу 2 ст. 64, абзацам 2, 3 ст. 2 Трудового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми труд свободен и каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также иметь равные возможности при заключении трудового договора без какой-либо дискриминации, т.е. какого бы то ни было прямого или косвенного ограничения прав или установления прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.
Ст. 4 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ закрепляет равный доступ к гражданской службе. В число ограничений, связанных с гражданской службой, законодатель включил случаи близкого родства и свойства с гражданскими служащими, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (ст. 16 ФЗ "О государственной гражданской службе РФ").
Оспариваемые нормы областного закона, содержащие ограничения прав граждан на равный доступ к гражданской службе по мотиву родственных отношений с вышеперечисленными лицами, не соответствует федеральному законодательству, поскольку замещение должностей председателя и его заместителя Контрольно-счетной палаты не связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью им.
Абзац 4 ст. 18 Закона области предусматривает право Контрольно-счетной палаты при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении ее представлений принимать решения о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых организаций. Данная норма противоречит ст. 858 ГК РФ в соответствии с которой ограничение прав клиента на распоряжение денежными средствами, находящимися на счете, не допускается, за исключением наложения ареста на денежные средства, или приостановления операций по счету в случаях, предусмотренных законом.
Правом приостановления операций по счетам наделены лишь налоговые и таможенные органы (ст. 31, 34, 46, 76 НК РФ, органы Федерального казначейства (ст. 282, 284 БК РФ), Центробанк РФ (ст. 74, 75 ФЗ "О Центральном банке РФ").
Контрольно-счетная палата Пермской области как орган финансового контроля обладает полномочиями по привлечению нарушителей законодательства в финансово-бюджетной сфере к административной ответственности в виде штрафа на основании Закона Пермской области "Об административных правонарушениях", правом приостановления операций по счетам проверяемых организаций данный орган не обладает.
Решением Пермского областного суда от 28 апреля 2005 года постановлено: заявление заместителя прокурора Пермской области удовлетворить частично.
Признать недействующим абзац 4 ст. 18 Закона Пермской области "О контрольно-счетной палате Пермской области" от 5 февраля 1999 года N 359-49 со дня вступления решения суда в законную силу, с последующим его опубликованием в областной газете "Звезда".
В удовлетворении других требований - отказать.
Законодательное собрание Пермской области в кассационной жалобе просит решение в части удовлетворения заявленных требований отменить и принять новое, которым отказать в удовлетворении заявления. Полагает, что суд неправильно применил материальный закон, дал неправильную оценку доводам заявления.
В кассационном представлении ставится вопрос об отмене решения в части отказа в удовлетворении заявления ввиду неправильного применения судом норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Отказывая в удовлетворении заявления суд сослался на то, что должности председателя Контрольно-счетной палаты, его заместителя относятся к специфическим, особо предъявляемым к ним требованиям, ограничивающих родственные отношения с перечнем тех должностных лиц, которые приведены в законе области, что не является дискриминацией.
Ограничение родства или свойства, установленные для председателя Контрольно-счетной палаты, его заместителя с иными гражданскими служащими связаны непосредственно с принципами подконтрольности и подотчетности одного из них другому.
Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту.
Воспользовавшись вышеприведенным правом субъекта РФ, законодатель предусмотрел дополнительные требования, касающиеся запрета родственных отношений председателя Контрольно-счетной палаты, его заместителя с губернатором области, председателем Законодательного Собрания области, прокурором области, председателями областного и арбитражного судов.
Судебная коллегия считает, что решение суда в этой части подлежит отмене в связи с неправильным применением норм материального права.
В силу ст. ст. 3 и 64 Трудового кодекса Российской Федерации установление ограничений прав граждан при поступлении на работу допускается только в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.
В соответствии со статьей 6 Трудового кодекса Российской Федерации к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров, особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников.
Суд неправильно применил положение п. 2 ст. 1 Конвенции МОТ N 111 о специфических требованиях в отношении определенной работы.
В нормах п. 2 ст. 1 Конвенции содержится указание на специфические требования, предъявляемые в отношении определенной работы, то есть такие требования, которые обусловлены характером выполняемой работы. Характер работы, которую выполняют председатель Контрольно-счетной палаты и его заместитель, не отличается от характера работы, выполняемой иными государственными служащими, не требует особенных физических данных либо специфических навыков.
Следовательно, нормы части 2 ст. 6 и части 2 ст. 7 Закона Пермской области "О контрольно-счетной палате Пермской области" являются не дополнительными требованиями, на что сослался суд, а ограничениями при приеме на службу, что противоречит действующему законодательству Российской Федерации.
Суд также сослался на ограничения, связанные с поступлением на гражданскую государственную службу, регламентированные п. 5 ст. 16 Федерального закона "О государственной службе Российской Федерации" от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ. Вместе с тем, вывод суда о наличии отношений непосредственной подчиненности либо подконтрольности между председателем Контрольно-счетной палаты Пермской области или его заместителем и губернатором Пермской области, председателем Законодательного Собрания, руководителем аппарата областной администрации, прокурором Пермской области, председателем Пермского областного суда, председателем арбитражного суда Пермской области, является ошибочным.
В соответствии со ст. 1 Закона Пермской области "О Контрольно-счетной палате Пермской области" в пределах своей компетенции Контрольно-счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью. Отношений непосредственной подчиненности и подконтрольности между председателем Контрольно-счетной палаты, его заместителем и лицами названными в нормах оспариваемых статей закона области не возникнет.
В оспариваемых нормах Закона Пермской области не установлена степень родства, в то время, как в п. 5 ст. 16 ФЗ "О государственной гражданской службе в РФ" содержится ограничение только в связи с близким родством или свойством (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери).
Вывод суда о соответствии оспариваемых прокурором абзацев 2 ст. 6 и 2 ст. 7 Закона Пермской области положениям, содержащимся в ст. 5 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", является несостоятельным.
Счетная палата Российской Федерации и Контрольно-счетная палата Пермской области организационно не связаны между собой, входят в системы органов государственной власти различных уровней. Закон Пермской области "О Контрольно-счетной палате Пермской области" принят в пределах компетенции законодательного органа субъекта Российской Федерации. Однако установление ограничений при приеме на государственную гражданскую службу не входит в компетенцию законодательного органа субъекта Российской Федерации.
При таких обстоятельствах решение суда в этой части нельзя признать законным и оно подлежит отмене.
С учетом того, что обстоятельства, имеющие значение для дела установлены, Судебная коллегия находит возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новое решение об удовлетворении заявления прокурора в этой части.
В соответствии с положениями пункта 1 статьи 153 и пункта 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней и внешний аудит бюджета.
Органы государственного финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 157 и пунктом 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят аудит бюджетов и экспертизы проектов указанных бюджетов, региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации.
Удовлетворяя заявление прокурора в части признания недействующими абзаца 4 статьи 18 Закона Пермской области "О Контрольно-счетной палате Пермской области", суд пришел к правильному выводу о том, что распространение положений о наделении правом приостановления всех видов финансовых, платежных и расчетных операций на счета проверяемых организаций при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении представлений КСП области противоречит нормам ст. 858 ГК РФ, а также п. 1 ст. 153, п. 2 ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Действующим законодательствам предоставлено право приостановления операций по счетам таможенным, налоговым органам, органам Федерального Казначейства.
Названными нормами оспариваемого Закона Контрольно-счетную палату законодатель наделил полномочиями выходящими за пределы ее компетенции.
Доводы, изложенные в кассационной жалобе, не опровергают выводов суда и по существу сводятся к иному толкованию норм материального права, которым судом дана оценка и последнюю, как отмечено выше, Судебная коллегия считает правильной.
Оснований для отмены решения суда в этой части, Судебная коллегия не усматривает.
Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Пермского областного суда от 28 апреля 2005 года в части отказа в удовлетворении заявления прокурора Пермской области отменить.
Принять новое решение в этой части, которым признать недействующими абз. 2 ст. 6, абз. 2 ст. 7 Закона Пермской области "О Контрольно-счетной палате Пермской области" от 05 февраля 1999 года N 359-49 с момента вступления настоящего решения в законную силу.
Это же решение в остальной части оставить без изменения, а кассационную жалобу Законодательного собрания Пермской области - без удовлетворения.