ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 12 октября 2005 года
Дело N 47-Г05-17
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В., судей Емышевой В.А., Харланова А.В.рассмотрела в открытом судебном заседании 12 октября 2005 года дело по заявлению заместителя прокурора Оренбургской области о признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Оренбургской области от 10 апреля 2000 года N 499/115-ОЗ "О порядке отзыва депутата Законодательного Собрания Оренбургской области" по кассационному представлению заместителя прокурора Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 14 июня 2005 года, которым в удовлетворении требований отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей отменить в части решение суда, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
22 марта 2000 г. Законодательным Собранием Оренбургской области был принят Закон Оренбургской области N 499/115-ОЗ "О порядке отзыва депутата Законодательного Собрания Оренбургской области" (далее по тексту - Закон Оренбургской области N 499/115-ОЗ).
Заместитель прокурора Оренбургской области обратился в Оренбургский областной суд, ссылаясь на то, что абз. "б" и "в" ч. 1 ст. 6, ст. ст. 8 и 9, ч. 2 ст. 24, абз. 2 ч. 1 и абз. 2 ч. 2 ст. 25 Закона Оренбургской области N 499/115-ОЗ от 10.04.2000 противоречат федеральному законодательству.
Решением Оренбургского областного суда от 14 июня 2005 года в удовлетворении требований заместителя прокурора Оренбургской области отказано.
Заместитель прокурора Оренбургской области подал кассационное представление, в котором просит отменить решение суда и принять новое об удовлетворении заявления. Полагает, что решение суда незаконно и необоснованно.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления прокурора Оренбургской области, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Оспариваемый Закон, как видно из ст. 2 этого Закона, применяется в связи с возбуждением вопроса об отзыве депутата, избранного в Законодательное Собрание Оренбургской области по одномандатному избирательному округу.
Конституцией Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъекта (п. "н" ч. 1 ст. 72).
Согласно ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее по тексту - ФЗ N 184-ФЗ) законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (абз. 2 п. 1). Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев (п. 2).
Пунктом 4 ст. 10 ФЗ N 184-ФЗ предусмотрено, что статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
Проанализировав приведенные выше нормы Федерального закона, суд пришел к правильному выводу о том, что, поскольку федеральным законом не урегулирована процедура отзыва депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, субъект РФ вправе осуществить по этому вопросу собственное правое регулирование, установив процедуру отзыва депутата.
Согласно ст. 6 Закона Оренбургской области N 499/115-ОЗ, депутат может быть отозван при наличии одного из следующих оснований:
б) нарушение законодательства Российской Федерации и Оренбургской области;
в) утрата доверия избирателей.
Прокурор просил признать эти положения противоречащим федеральному законодательству и недействующим ввиду неясности и неконкретности этих норм, неопределенности нормативного содержания.
Суд не согласился с доводами прокурора, мотивируя тем, что в статье 8 Закона области раскрывается понятие нарушения законодательства Российской Федерации и Оренбургской области как однократное грубое нарушение законодательства либо многократное (систематическое) нарушение законодательства депутатом. Факты нарушения депутатом законодательства должны быть установлены либо подтверждены судом или иным компетентным органом в порядке, определенном законом.
Под утратой доверия избирателей как основанием отзыва депутата согласно ч. 1 ст. 9 Закона области понимается неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата, связанная совокупно или по отдельности с такими причинами, как невыполнение депутатом предвыборной программы, официально объявленное депутатом изменение своей политической ориентации при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании, отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений. При этом утрата доверия не может быть использована в качестве основания отзыва депутата, если невыполнение предвыборной программы и пожеланий избирателей, прекращение контактов с ними имели место по объективным, независящим от депутата причинам (ч. 2). Утрата доверия не может служить основанием отзыва депутата, если вопрос об отзыве депутата возбуждается исключительно по причине несогласия с его политическими взглядами (ч. 3).
Предусмотренная Законом области процедура отзыва предусматривает предварительное вынесение Законодательным Собранием области решения по вопросу о возбуждении отзыва (ч. 3 ст. 14 Закона) и обеспечивает депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва (ч. 2 ст. 3, ч. 1 ст. 24 Закона области).
Из главы III Закона Оренбургской области следует, что избирательная комиссия Оренбургской области по получении заявления инициативной группы о возбуждении вопроса об отзыве депутата информирует о нем депутата и предоставляет ему копию заявления со всеми документами (ч. 2 ст. 14 Закона области).
Решения избирательной комиссии могут быть обжалованы в суд в установленном Законом порядке (ч. 7 ст. 14 Закона области).
При таких обстоятельствах предусмотренная Законом области процедура отзыва, предоставляющая депутату возможность ознакомиться с принимаемыми решениями, обжаловать их, а также возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, по мнению суда, не может привести к злоупотреблениям и нарушению прав и законных интересов депутата и гарантирует ему защиту его прав и свобод в т.ч. в суде.
Такое суждение суда не противоречит правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении N 7-П от 02.04.2002, согласно которой только при наличии соответственно конкретизированных оснований и при предоставлении отзываемому лицу возможности давать пояснения по их поводу на всех этапах процедуры отзыва может быть гарантирована защита прав отзываемого лица.
Доводы прокурора о том, что из содержания ст. 8 Закона области неясно, нарушение норм какого законодательства (гражданского, уголовного, административного) может послужить основанием для отзыва, правильно отвергнуты судом как необоснованные, поскольку из ч. 3 ст. 8 Закона области видно, что в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении депутата его полномочия прекращаются досрочно по решению Законодательного Собрания Оренбургской области и в этом случае вопрос об отзыве депутата не возбуждается и голосование по отзыву не проводится. Следовательно, действие ст. 8 Закона области не распространяется на деяния, повлекшие за собой уголовную ответственность.
Также правильно суд не согласился с доводами заявителя о противоречии ч. 3 ст. 8 Закона области ФЗ N 67 от 12.06.2003 "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", по которому не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (в п. 3 ст. 4). Суд правильно указал, что указанный Федеральный закон не регулирует гарантии деятельности избранного депутата, процедуру отзыва.
Доводы кассационного представления о том, что процедура, установленная ч. 3 ст. 8 Закона области, ставит депутата в неравное положение с другими депутатами, в отношении которых прекращение полномочий происходит на основании специально назначенного голосования (п. 1 ст. 3 Закона области), в ходе которого имеется возможность не быть отозванным (ч. 5 ст. 4 Закона области), выводы суда не опровергают и не могут служить основанием к отмене решения, поскольку субъект вправе самостоятельно определять основания и процедуру отзыва депутата. Установление особой процедуры прекращения полномочий депутата в случае совершения им преступления не противоречит федеральному закону.
Аналогичная процедура предусмотрена в ст. 19 ФЗ N 184-ФЗ в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Часть 2 статьи 24 Закона области устанавливает обязанность администрации предприятия, учреждения, организации, командира воинской части, руководителя органа внутренних дел, в которых работает, служит депутат, освободить его от работы, службы в период проведения процедуры его отзыва.
Доводы прокурора о противоречии этой нормы ч. 1 ст. 12 ФЗ N 184-ФЗ суд признал необоснованными. При этом исходил из того, что указанной нормой Федерального закона предусмотрены ограничения, связанные с депутатской деятельностью, в то время как оспариваемая норма регулирует гарантии депутату, осуществляющему свои полномочия без отрыва от основной деятельности.
Ссылки в кассационном представлении на противоречие указанной нормы Закона ст. ст. 128, 170 ТК РФ также являются необоснованными.
В статье 165 ТК РФ перечислены случаи предоставления гарантий и компенсаций работникам, в числе которых Кодексом установлен случай предоставления гарантий работникам при исполнении государственных или общественных обязанностей. Содержание этой нормы раскрывается в статьях 170, 171, 172 Кодекса. Так, статьей 170 ТК РФ предусмотрено, что работодатель обязан освобождать работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с федеральным законом эти обязанности должны исполняться в рабочее время.
К числу государственных или общественных обязанностей, выполняемых в рабочее время на основании федеральных законов, относится осуществление депутатских полномочий на непостоянной основе. Осуществление депутатских полномочий на непостоянной (без освобождения от основной деятельности) основе может быть предусмотрено представительным органом государственной власти субъекта РФ (п. 6 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ). Статус депутата регулируется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 10).
Таким образом, оспариваемой нормой депутату, в отношении которого проводится процедура отзыва, предоставлены дополнительные гарантии для защиты своих прав.
Вместе с тем нельзя признать обоснованным вывод суда о соответствии абз. 1 ч. 1 и абз. 2 ч. 2 ст. 25 Закона Оренбургской области федеральному законодательству. Указанными нормами Закона на администрацию предприятия возложена обязанность предоставить работникам (членам инициативной группы, политического общественного объединения) неоплачиваемый отпуск на любой срок в период со дня, следующего за днем принятия решения избирательной комиссией области о регистрации инициативной группы, и до дня официального опубликования общих итогов голосования.
Признавая указанные нормы Закона области не противоречащими ст. 128 ТК РФ, суд не принял во внимание то обстоятельство, что обязанность работодателя предоставить отпуск без сохранения заработной платы иным не указанным в ст. 128 ТК РФ лицам, возникает в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, иными федеральными законами либо коллективным договором; работодатель обязан освобождать работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с федеральным законом эти обязанности должны исполняться в рабочее время (ст. 170 ТК РФ).
Таким образом, субъект Российской Федерации не вправе устанавливать дополнительные гарантии, если федеральным законом не установлено, что эти обязанности должны исполняться в рабочее время.
Учитывая изложенное, Судебная коллегия считает, что решение в этой части подлежит отмене, и находит возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, вынести новое решение, которым заявление удовлетворить.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Оренбургского областного суда от 14 июня 2005 г. в части отказа в удовлетворении заявления прокурора о признании недействующими абз. 2 ч. 1 и абз. 2 ч. 2 ст. 25 Закона Оренбургской области от 10 апреля 2000 г. N 499/115-ОЗ "О порядке отзыва депутата Законодательного Собрания Оренбургской области" отменить.
Вынести по данной части требований новое решение, которым признать недействующими абз. 2 ч. 1 и абз. 2 ч. 2 ст. 25 Закона Оренбургской области от 10 апреля 2000 г. N 499/115-ОЗ "О порядке отзыва депутата Законодательного Собрания Оренбургской области" со дня вступления в силу настоящего решения.
В остальной части решение оставить без изменения.