ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 9 сентября 2015 г. N 91-АПГ15-8
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.
при секретаре Гришечкине П.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям первого заместителя прокурора Псковской области и Яковлевой Т.М. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия пунктов 3 и 5 Положения о порядке предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области, утвержденного постановлением Администрации Псковской области от 20 января 2015 года N 21,
по апелляционным жалобам Администрации Псковской области и Главного государственного управления социальной защиты населения Псковской области на решение Псковского областного суда от 12 мая 2015 г., которым заявленные требования удовлетворены частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителей заявителя Стегния А.Б., Хмелькова С.Б., Дорохиной Ж.Ю., представителя Администрации Псковской области Волковой Н.А., представителя Главного государственного управления социальной защиты населения Псковской области Булгаковой Н.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда в части удовлетворения требований первого заместителя прокурора Псковской области и Яковлевой Т.М. о признании недействующим п. 3 Положения о порядке предоставления мер социальной поддержки подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Постановлением Администрации Псковской области от 20 января 2015 года N 21 утверждено в новой редакции Положение о порядке предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области (далее - Положение), текст которого опубликован в газете "Псковская правда" 27 января 2015 года, N 7.
Данным Положением в числе мер социальной поддержки предусмотрена выплата отдельным категориям граждан, проживающим и работающим в сельской местности Псковской области, компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения.
Пунктом 3 названного Положения установлен размер такой компенсации - 1 100 рублей ежемесячно.
Согласно пункту 5 Положения гражданам, заключившим срочные трудовые договоры для замещения временно отсутствующих специалистов (за исключением лиц, принятых на работу на время отпуска по уходу за ребенком), а также работающим по совместительству, такая компенсация не предоставляется.
Первый заместитель прокурора Псковской области обратился в суд с заявлением (с учетом уточнения) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 3 и 5 Положения, ссылаясь на их противоречие части 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и пункту 2 статьи 135 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку оспариваемые нормы предусматривают существенное снижение объема ранее получаемых мер социальной поддержки, предоставляемых отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах.
По мнению прокурора, установленная пунктом 3 Положения компенсация в размере 1 100 рублей не покрывает в полной мере фактически понесенные расходы в связи с оплатой коммунальных услуг, как это было предусмотрено действующим до 1 января 2014 года порядком, установленным Законом Псковской области от 5 апреля 2005 года N 427-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области" (далее - Закон Псковской области от 5 апреля 2005 года N 427-ОЗ) до внесения в него изменений Законом Псковской области от 5 декабря 2014 года N 1453-ОЗ.
Считает, что пункт 5 названного Положения противоречит статьям 58, 59, 282, 287 Трудового кодекса Российской Федерации, которыми не установлено каких-либо ограничений прав на получение компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения для работников, выполняющих трудовые обязанности по срочному трудовому договору в период временного отсутствия специалистов или по совместительству.
Яковлева Т.М. обратилась в Псковский областной суд с заявлением о признании недействующим пункта 3 названного Положения в части слов "1 100 рублей" в отношении педагогических работников государственных образовательных организаций, находящихся в ведении Псковской области, и муниципальных образовательных организаций, замещающих должности, определенные в приложении 1 к Закону Псковской области от 05 апреля 2005 года N 427-ОЗ (в редакции Закона Псковской области от 05 декабря 2014 года N 1453-ОЗ), проживающих в жилых помещениях, не имеющих печного отопления или отопительного котла, работающего на твердом топливе.
В обоснование заявленных требований сослалась на то, что она относится к категории педагогических работников, проживающих в сельских населенных пунктах, которым до 31 декабря 2014 года на основании норм Закона Псковской области от 5 апреля 2005 года N 427-ОЗ предоставлялись меры социальной поддержки в виде 100 процентов оплаты за жилое помещение, отопление и освещение.
Законом Псковской области от 5 декабря 2014 года N 1453-ОЗ внесены изменения в Закон Псковской области от 5 апреля 2005 года N 427-ОЗ, согласно которым полномочия по установлению размера, условий и порядка предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения переданы Администрации Псковской области.
По мнению заявителя, установленный пунктом 3 Положения, утвержденного постановлением Администрации Псковской области от 20 января 2015 года N 21, размер компенсации в сумме 1 100 рублей не покрывает фактические расходы по оплате жилья, отопления и освещения, чем нарушаются ее права на получение установленных законодательством мер социальной поддержки.
Определением Псковского областного суда от 8 апреля 2015 года гражданские дела по заявлениям первого заместителя прокурора Псковской области и Яковлевой Т.М. объединены в одно производство для совместного рассмотрения.
Решением Псковского областного суда от 12 мая 2015 года признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня его принятия пункт 3 Положения о порядке предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области. В удовлетворении заявления первого заместителя прокурора Псковской области в части признания недействующим пункта 5 названного Положения было отказано.
В апелляционных жалобах Администрация Псковской области и Главное государственное управление социальной защиты населения Псковской области просят отменить решение суда первой инстанции в части признания противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 3 Положения, как постановленное с нарушением норм материального права.
По их мнению, из буквального толкования части 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" не следует обязанность компенсации понесенных расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения для педагогических работников в полном объеме, минимальный размер такой компенсации также не установлен. Полагают, что оспариваемая норма не противоречит федеральному законодательству, а принята в пределах полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации по определению размера, условий и порядка возмещения таких расходов.
Относительно апелляционных жалоб прокуратурой Псковской области и представителем заявителя Стегний А.Б. представлены возражения о необоснованности их доводов и законности судебного постановления.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и поступивших возражений, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Признавая оспариваемую норму пункта 3 Положения недействующей, суд исходил из того, что правовое регулирование мер социальной поддержки педагогических работников не претерпело изменений, поэтому наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации правом принимать нормативные правовые акты, устанавливающие размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки, не позволяет снижать уровень социальных гарантий для соответствующей категории граждан, а также предусматривать какие-либо ограничения. Между тем, установленная оспариваемой нормой ежемесячная денежная компенсация в размере 1 100 рублей, определенная как усредненная величина между минимальными и максимальными расходами на оплату жилого помещения, отопления и освещения, носит произвольный характер, не обеспечивает право граждан указанной категории на бесплатные квартиры с отоплением и освещением, как это предусматривалось ранее действовавшим законодательством, ухудшает условия предоставления льгот.
Судебная коллегия не может согласиться с таким выводом суда исходя из следующего.
В соответствии с пунктами "е" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования, социальная защита граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
По смыслу приведенных конституционных положений социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов. Следовательно, органы обоих уровней государственной власти призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан.
Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов. Такие законы и подзаконные акты согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
В соответствии с частью 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.
Судом установлено, что ранее отношения по предоставлению педагогическим работникам компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения были регламентированы нормативными правовыми актами Союза ССР, РСФСР, статьей 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании".
Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" дополнен предложением следующего содержания: "Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации".
Изменяя правовое регулирование вопросов предоставления мер социальной поддержки, в преамбуле Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ законодатель предусмотрел, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного Федерального закона, субъекты Российской Федерации должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.
При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием данного Федерального закона нормативных правовых актов должно быть выполнено условие о том, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены (абзац 3 части 2 статьи 153 этого же Закона).
Статьей 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 года N 439-ФЗ "О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" установлено, что нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 (в редакции настоящего Федерального закона), не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу настоящего Федерального закона.
Из системного анализа приведенного законодательства следует, что изменение формы предоставления мер социальной поддержки (с натуральной на компенсационную) не изменяет существа таких мер и не ограничивает гарантированное федеральным законодателем право педагогических работников на их получение. При этом субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять меры и объем социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений, находящихся в их ведении.
Действующее законодательство не препятствует субъекту Российской Федерации для педагогических работников образовательных учреждений вместо предусмотренного ранее федеральным законом натурального предоставления льгот в виде бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках установить иной порядок предоставления мер социальной поддержки - в виде ежемесячной денежной компенсации, направленной на возмещение расходов по оплате жилой площади, отопления и освещения, при условии сохранения объема установленных педагогическим работникам мер социальной поддержки.
Судом установлено и материалами дела подтверждается, что до 31 декабря 2014 года правовое регулирование вопросов по предоставлению мер социальной поддержки граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области, осуществлялось на основании Закона Псковской области от 5 апреля 2005 года N 427-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области". Положениями данного Закона предусматривались меры социальной поддержки в виде 100% оплаты за жилое помещение, отопление и освещение для педагогических работников государственных образовательных организаций, находящихся в ведении Псковской области, и муниципальных образовательных организаций.
С 1 января 2015 года оспариваемым пунктом 3 Положения о порядке предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области для компенсации названных мер социальной поддержки установлена денежная выплата в размере 1 100 рублей ежемесячно.
Вывод суда о нарушении при этом требований части 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" в связи с ухудшением региональным законодателем условий предоставления мер социальной поддержки Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необоснованным.
Согласно сведениям Главного государственного управления социальной защиты населения Псковской области совокупный объем финансирования соответствующих выплат педагогическим работникам на 2015 год по сравнению с финансированием 2014 года не уменьшен, а условия предоставления не ухудшены.
Так, в 2014 году в Псковской области согласно реестру получателей мер социальной поддержки педагогических работников, получивших компенсацию понесенных расходов, число таких лиц составляет 2 687 человек. В 2014 году выплачено 54,7 млн. рублей, что в среднем составляет 1 087 рублей на получателя компенсации в месяц.
Оспариваемым пунктом 3 Положения предусмотрена ежемесячная денежная выплата в размере 1 100 рублей. Исходя из данного размера, а также в связи с уменьшением количества получателей компенсации, в областном бюджете запланированы такие расходы в размере 49 262 400 рублей.
При таких обстоятельствах установленная оспариваемой нормой ежемесячная компенсация расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 1 100 рублей не ниже ранее сложившейся суммы ежемесячной оплаты соответствующих расходов из бюджета области на одного получателя мер социальной поддержки данной категории, в связи с чем у суда первой инстанции не имелось оснований делать вывод о снижении объема мер социальной поддержки для данной категории лиц при новом правовом регулировании.
Поскольку оспариваемый пункт 3 Положения о порядке предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, в соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований заместителя прокурора Псковской области в этой части и Яковлевой Т.М. следует отказать.
Что касается решения суда в части отказа в удовлетворении требований первого заместителя прокурора Псковской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 5 Положения, предусматривающего, что компенсация не предоставляется педагогическим работникам, заключившим срочные трудовые договоры для замещения временно отсутствующих специалистов (за исключением лиц, принятых на работу на время отпуска по уходу за ребенком), а также работающим по совместительству, то Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.
Отказывая в удовлетворении названных требований, суд первой инстанции правомерно сослался на то, что, устанавливая такие условия предоставления компенсации, Администрация Псковской области действовала в рамках предоставленной ей компетенции. При этом приведенные прокурором нормы (статьи 58, 59, 282, 287 Трудового кодекса Российской Федерации) регламентируют заключение срочных трудовых договоров и работу по совместительству, но не предоставление мер социальной защиты педагогическим работникам, в силу чего оспариваемая норма не может входить в противоречие с указанными положениями трудового законодательства.
При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда в указанной части не имеется.
С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
определила:
решение Псковского областного суда от 12 мая 2015 г. в части признания противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия пункта 3 Положения о порядке предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области, утвержденного постановлением Администрации Псковской области от 12 сентября 2005 года N 363 "О реализации Закона Псковской области от 05 апреля 2005 года N 427-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области", устанавливающего размер компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в сумме 1 100 рублей педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, указанным в п. 1 ст. 2 Закона Псковской области от 05 апреля 2005 года N 427-ОЗ (в редакции от 05 декабря 2014 года) и приложении N 1 к данному Закону, отменить.
Вынести новое решение об отказе в удовлетворении требований первого заместителя прокурора Псковской области и Яковлевой Т.М. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия пункта 3 Положения о порядке предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области, утвержденного в новой редакции постановлением Администрации Псковской области от 20 января 2015 года N 21.
В остальной части решение Псковского областного суда от 12 мая 2015 года оставить без изменения.