ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 февраля 2008 г. N 48-Г07-12
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Еременко Т.Н.
судей Соловьева В.Н. и Меркулова В.П.
рассмотрела в судебном заседании дело по заявлению Л. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Челябинской области "О предельных нормативах размера оплаты труда глав муниципальных образований, депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений" N 29-ЗО от 25 мая 2006 г. в части установления предельного норматива денежного вознаграждения заместителя председателя представительного органа городского поселения по I и II группам муниципальных образований, по кассационной жалобе Л. на решение Челябинского областного суда от 22 ноября 2007 г., которым в удовлетворении заявленных требований отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловьева В.Н., объяснения Л., представителей Законодательного Собрания и губернатора Челябинской области соответственно А. и М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
25 мая 2006 г. Законодательным Собранием Челябинской области принят Закон N 29-ЗО "О предельных нормативах размера оплаты труда глав муниципальных образований, депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений". 20 июня 2006 г. Закон опубликован в газете "Южноуральская панорама", N 117.
Законом Челябинской области N 123-ЗО от 29 марта 2007 г. "О внесении изменений в Закон Челябинской области "О предельных нормативах размера оплаты труда глав муниципальных образований, депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений" (Закон опубликован в газете "Южноуральская панорама", N 82 - 83, от 20.04.2007) и Законом Челябинской области N 138-ЗО от 30 мая 2007 г. "О внесении изменений в Закон Челябинской области "О предельных нормативах размера оплаты труда глав муниципальных образований, депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений" (Закон опубликован в газете "Южноуральская панорама", N 82 - 83, от 20.04.2007), в оспариваемый нормативный правовой акт внесены изменения.
В настоящее время оспариваемый Закон Челябинской области действует в редакции от 30 мая 2007 г.
Л., являясь заместителем председателя Совета депутатов Коркинского городского поселения, и осуществляя свои полномочия на постоянной основе, обратилась в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления судебного решения в законную силу Закона Челябинской области "О внесении изменений в Закон Челябинской области "О предельных нормативах размера оплаты труда глав муниципальных образований, депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений" N 123-ЗО от 29 марта 2007 г. в части установления предельного норматива денежного вознаграждения заместителя председателя представительного органа городского поселения по I и II группам муниципальных образований.
В ходе судебного разбирательства заявительница уточнила свои требования и просила признать противоречащим федеральному законодательству Закон Челябинской области "О предельных нормативах размера оплаты труда глав муниципальных образований, депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свою полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений" N 29-ЗО от 25 мая 2006 г. в действующей редакции в части установления предельного норматива денежного вознаграждения заместителя председателя представительного органа городского поселения по I и II группам муниципальных образований.
В обоснование заявленных требований Л. указала, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает ее права и противоречит ст. ст. 2, 132, 135, 144 Трудового кодекса РФ, не учитывает положений Единых рекомендаций по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов на 2007 год, утвержденных решением Российской трехсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений от 20 октября 2006 г. (абз. 2 части 7, и подраздел 4.3), Постановлению Правительства Российской Федерации от 29.04.2006 г. N 256 "О размере тарифной ставки (оклада) первого разряда и о межразрядных коэффициентах Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений", ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", ст. 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" N 154-ФЗ от 28.08.1995 и ст. 53 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. Соотношение установленного норматива денежного вознаграждения заместителя председателя представительного органа городского поселения и председателя этого органа менее 80 процентов, как по другим группам муниципальных образований, необоснованно и влечет за собой изменение существенных условий труда путем понижения размера должностного оклада заявителя. Размер установленного норматива нарушает права заявителя, так как принятие оспариваемого Закона повлекло уменьшение размера ее вознаграждения, установленного Собранием депутатов Коркинского городского поселения до вступления в действие оспариваемой нормы.
В судебном заседании представитель Законодательного Собрания Челябинской области с заявлением не согласилась, сославшись на то, что оспариваемая норма принята в пределах полномочий Законодательного Собрания Челябинской области и не противоречит федеральному законодательству.
Губернатор Челябинской области в судебное заседание своего представителя не направил, представил отзыв о несогласии с заявлением Л.
Решением Челябинского областного суда от 22 ноября 2007 г. Л. в удовлетворении заявленного требования отказано.
В кассационном жалобе заявительница просит решение суда, состоявшееся по данному делу, отменить, утверждая, что выводы суда не соответствуют установленным обстоятельствам, основаны на ошибочном понимании и применении судом норм материального права, регулирующих трудовые, а не бюджетные отношения.
Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.
Как установлено судом, в соответствии со ст. 1 оспариваемого Л. Закона Челябинской области органы местного самоуправления муниципальных образований, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, самостоятельно определяют условия и размеры оплаты труда лиц, замещающих выборные муниципальные должности, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с предельными нормативами, установленными настоящим Законом.
Статьей 2 Закона Челябинской области в целях установления предельных нормативов размера оплаты труда лиц, замещающих выборные муниципальные должности, и муниципальных служащих муниципальные образования дифференцированы по группам в зависимости от численности населения, проживающего на территории муниципального образования. Исходя из численности населения Коркинское городское поселение отнесено ко II группе (от 20 тыс. человек до 50 тыс. человек).
Ежемесячные предельные нормативы размера оплаты труда лиц, замещающих выборные муниципальные должности, устанавливаются в твердом размере, согласно приложениям 1 - 4 к настоящему Закону Челябинской области (ст. 3) и не содержат указаний на процентное соотношение к ежемесячному денежному содержанию глав соответствующих муниципальных образований, на что обращала внимание заявительница.
Выясняя обоснованность заявленного Л. требования, суд принял во внимание, что финансирование расходов на оплату труда лиц, замещающих выборные муниципальные должности, должности муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений осуществляется за счет средств местных бюджетов.
В ходе судебного разбирательства установлено, что оспариваемым Законом Челябинской области (приложение N 3) установлены предельные размеры денежного вознаграждения лиц, замещающих выборные муниципальные должности в органах местного самоуправления городских поселений: председатель представительного органа городского поселения по II группе - 7150 рублей, заместитель председателя - 3850 рублей.
В соответствии со статьей 2 Устава Коркинского муниципального района Челябинской области муниципальное образование "город Коркино" наделено статусом муниципального района Законом Челябинской области от 24 июня 2004 г. N 242-ЗО "О статусе и границах Коркинского муниципального района и городских поселений в его составе".
Согласно ст. 30 Устава Коркинского муниципального района он имеет собственный бюджет и свод бюджетов поселений, входящих в состав района. Формирование, утверждение, исполнение бюджета района и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также принимаемыми в соответствии с ними законами Челябинской области.
В судебном заседании также выяснено, что Коркинское городское поселение является дотационным.
В соответствии с подпунктом "н" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в силу пункта 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пункта 1 статьи 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не могут противоречить федеральному закону.
В этой связи судом правильно сделан вывод о том, что предметом регулирования оспариваемого заявительницей Закона являются межбюджетные отношения, имеющие целевую направленность и определяющие взаимосвязь органов государственной власти различных уровней в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Следует согласиться и с суждением суда о том, что в данном случае предметом правового регулирования являются не трудовые, а бюджетные отношения.
В связи с чем заявление Л. рассматривается в порядке нормоконтроля в соответствии с Главой 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Согласно ст. ст. 68 - 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации оплата труда работников муниципальных учреждений, финансируемых за счет средств муниципального образования, является частью расходов муниципального бюджета.
В силу положений ч. 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций, в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования, размер оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта Российской Федерации.
Аналогичная норма содержится в ч. 4 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных унитарных предприятий и учреждений.
В муниципальном образовании, которому предоставляются дотации из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с п. 3 ст. 138 или дотации из бюджета муниципального района в соответствии с п. 4 ст. 142 настоящего Кодекса, размер оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных унитарных предприятий и учреждений устанавливается не выше предельных значений, установленных законом субъекта Российской Федерации.
Учитывая указанные положения закона, Челябинский областной суд обоснованно сделал вывод о том, что субъект Российской Федерации вправе был установить предельный норматив оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в муниципальных образованиях Челябинской области.
Следует согласиться и с суждением суда о том обстоятельстве, что положения ч. 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ч. 4 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ утрачивают силу с 1 января 2008 года в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" N 63-ФЗ от 26 апреля 2007 г. не свидетельствует о противоречии оспариваемой нормы действующему на момент рассмотрения данного дела федеральному законодательству.
Рассматривая утверждение заявителя о неприменении положений ст. 53 Федерального закона N 131-ФЗ, поскольку они вступают в силу с 1.01.2009, суд правильно признал его ошибочным.
Частью 1 ст. 83 Федерального закона N 131-ФЗ от 6.10.2003 (в редакции от 12.10.2005 N 129-ФЗ) "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предусмотрено, что настоящий Федеральный закон, за исключением положений, для которых настоящей главой установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2009 года. Со дня официального опубликования настоящего Федерального закона до 1 января 2009 г. устанавливается переходный период (п. 1.1). Положения настоящего Федерального закона, в том числе установленные абзацем первым части 3 настоящей статьи, применяются с 1 января 2006 г. до окончания переходного периода в части, не противоречащей положениям частей 1.2 и 1.3 настоящей статьи (п. 2.1).
Как усматривается по материалам дела, Коркинский муниципальный район получил данный статус в соответствии с Законом Челябинской области N 242-ЗО от 24.06.2004 "О статусе и границах Коркинского муниципального района и городских поселений в его составе" путем наделения статусом муниципального района ранее существовавшего муниципального образования - города Коркино, в состав которого входили муниципальные образования - рабочие поселки Первомайский и Роза. Одновременно город Коркино и рабочие поселки получили статус муниципальных образований городских поселений. Указанный Закон Челябинской области принят во исполнение Федерального закона N 131-ФЗ от 6.10.2003. Наделение ранее существовавшего муниципального образования "Город Коркино" статусом муниципального района, в границах которого расположено Коркинское городское поселение, произведено в тех же границах и не является его преобразованием.
Во внимание судом принято и то, что согласно ст. 11 Закона Челябинской области от 22 декабря 2005 г. N 439-ЗО "О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период" последним является период с 1 января 2006 г. до 1 января 2007 г.
Следовательно, на территории области ст. 53 Федерального закона N 131-ФЗ от 6.10.2003 о принятии субъектами Российской Федерации законов, устанавливающих предельные нормативы размера оплаты труда глав муниципальных образований, депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений муниципальных образований, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, фактически действует с 1 января 2006 г.
Более того, судом правильно принят во внимание императивный характер правовых норм федерального законодательства об установлении предельных нормативов размера оплаты труда.
Довод заявителя о противоречии оспариваемого Закона Челябинской области статьям 2, 132, 135, 144 Трудового кодекса Российской Федерации и "Единых рекомендаций по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов на 2007 год" судом обоснованно признан несостоятельным. Оспариваемым Законом не регулируются трудовые отношения. Закон области определяет размеры предельных нормативов должностных окладов, которые непосредственно ориентируют органы муниципальных образований в вопросе установления должностных окладов лиц, замещающих муниципальные должности и муниципальных служащих.
При таких обстоятельствах суд обоснованно сделал вывод о том, что оспариваемые заявителем нормы Закона Челябинской области соответствуют федеральному законодательству, имеют целевую финансовую бюджетную направленность, приняты в рамках полномочий субъекта Российской Федерации, предусмотренных статьей 53 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 4 статьи 86 Бюджетного кодекса РФ и не нарушают прав заявителя.
С указанным выводом суда следует согласиться, так как он соответствует установленным по делу обстоятельствам и свидетельствует о правильном понимании и применении норм федерального законодательства.
Таким образом, решение Челябинского областного суда, постановленное по данному делу, является законным и обоснованным, в связи с чем подлежит оставлению без изменения.
Доводы кассационной жалобы не могут быть признаны состоятельными, так как направлены на иную правовую оценку установленных судом обстоятельств, что недопустимо. Вместе с тем, Л. не лишена возможности защиты своих трудовых прав, полагая их нарушенными в судебном порядке.
С учетом изложенного, руководствуясь ст. ст. 360, 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Челябинского областного суда от 22 ноября 2007 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Л. без удовлетворения.