ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 декабря 2017 г. N 55-АПГ17-8
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.
при секретаре Костереве Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия о признании не действующими в части Методики расчета нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Республике Хакасия, и Нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Республике Хакасия на очередной финансовый год, утвержденных постановлением Правительства Республики Хакасия от 27 апреля 2010 г. N 210, по апелляционной жалобе администрации муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 27 июля 2017 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя администрации муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия Селезневой А.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей внести уточнения в резолютивную часть решения суда в части удовлетворения административного искового заявления, указав, какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не соответствует строка 78 Нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Республике Хакасия на очередной финансовый год, признанная судом недействующей. В остальной части полагала решение суда подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
установила:
постановлением Правительства Республики Хакасия от 27 апреля 2010 года N 210 "Об утверждении нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Республике Хакасия", утверждены:
Методика расчета нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Республике Хакасия (приложение 1) (далее Методика).
Нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Республике Хакасия (приложение 2).
Постановление Правительства Республики Хакасия опубликовано в официальном издании "Вестник Хакасии" N 31 от 5 мая 2010 года, внесенные изменения в оспариваемый нормативный правовой акт опубликованы в официальном издании "Вестник Хакасии" N 3 от 17 января 2013 года, N 8 от 7 февраля 2013 года, N 61 от 11 октября 2013 года, N 2 от 10 января 2014 года, N 97 от 29 декабря 2014 года, на Официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) размещены изменения в данное постановление - от 10 марта 2015 года, 20 января 2016 года, 31 декабря 2016 года.
Пунктом 3.2 Методики предусмотрено, что предельные значения размеров должностных окладов муниципальных служащих установлены в приложении 2 к настоящей Методике.
Строки столбца N 6 Приложения N 2 к Методике содержат предельные значения размеров должностных окладов муниципальных служащих в Республике Хакасия в муниципальных образованиях численностью населения от 20 000 до 29 999 человек.
В разделе 4 пунктами 4.1 - 4.3 Методики определено, что нормативы на оплату труда рассчитываются:
а) в соответствии с Реестром должностей муниципальной службы в Республике Хакасия, установленным Законом Республики Хакасия от 06 июля 2007 года N 39-ЗРХ "О муниципальной службе в Республике Хакасия";
б) исходя из предельных значений размеров оплаты труда депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и предельных значений размеров оплаты труда муниципальных служащих, установленных в соответствии с разделами 2 и 3 настоящей Методики;
в) исходя из предельной штатной численности депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих (далее - предельная штатная численность), которая в целях установления нормативов на оплату труда ежегодно согласовывается с Министерством финансов Республики Хакасия до 17 августа.
Основой для определения предельной штатной численности является штатная численность по муниципальному образованию по состоянию на 1 января предшествующего года (на основании годовых отчетных данных) с учетом оптимизации, планируемой муниципальным образованием в текущем финансовом году.
При расчете нормативов на оплату труда не учитываются расходы на финансирование фондов оплаты труда органов местного самоуправления, производимые за счет субвенций, передаваемых местным бюджетам Республики Хакасия из республиканского бюджета Республики Хакасия в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникших при выполнении полномочий Республики Хакасия, переданных для осуществления органам местного самоуправления Республики Хакасия в установленном порядке.
Пунктом 5.1 Методики определено, что индексация предельных значений размеров должностных окладов депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих осуществляется путем внесения изменений в настоящую Методику.
Размер и срок индексации предельных значений размеров должностных окладов депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих не должны превышать размер и срок индексации должностных окладов государственных гражданских служащих Республики Хакасия.
В строке 78 Приложения 2 "Нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Республике Хакасия" установлен норматив расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих муниципального образования Ширинский район в размере 35 022,7 тыс. рублей.
Администрация муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия обратилась в Верховный Суд Республики Хакасия с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточненных требований, просила признать пункт 3.2, раздел 4, пункт 5.1 раздела 5, строки столбца 6 Приложения 2, строку 78 Приложения 2 Методики не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.
В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что установление норматива на оплату труда выборных должностных лиц и муниципальных служащих муниципального образования Ширинского района в абсолютной величине в размере 35 022,7 тыс. рублей, при этом со снижением норматива на 39% к уровню 2015 года без каких-либо обоснований, противоречит Методическим рекомендациям органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, утвержденным Министерством финансов Российской Федерации 31 декабря 2014 года N 06-04-11/01/69500.
По мнению административного истца, данный норматив установлен без учета средств, необходимых для индексации, предусмотренной статьями 130, 134 Трудового кодекса Российской Федерации, выплаты надбавок за классный чин согласно Закону Республики Хакасия от 10 октября 2016 года N 63-ЗРХ "О классных чинах муниципальных служащих в Республике Хакасия", для оплаты замещения работника, находящегося в отпуске, учета количества должностей согласно Реестру должностей муниципальной службы в Республике Хакасия, проведенной оптимизации, штатной численности служащих.
Определение максимальных размеров должностных окладов, установление ограничения в части осуществления индексации только путем внесения изменений в Методику, считает противоречащим положениям статьи 22 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Закону Республики Хакасия от 6 июля 2007 года N 39-ЗРХ "О муниципальной службе в Республике Хакасия", статьям 86, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьям 130, 134 Трудового кодекса Российской Федерации, нарушающим принцип самостоятельности бюджетов, права органа местного самоуправления на самостоятельное определение размера и условий оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих.
Находит данную Методику не понятной, не прозрачной, не учитывающей различные факторы, влияющие на размер оплаты труда: средняя по экономике оплата труда в муниципальном образовании, установленные федеральным и региональным законодательством надбавки и компенсирующие выплаты, тип муниципального образования и т.д.
Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 27 июля 2017 года требования администрации муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия удовлетворены частично. Признана не действующей с момента вступления решения суда в законную силу строка 78 Приложения 2 Методики, в удовлетворении остальной части иска отказано.
В апелляционной жалобе администрация муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия просит решение суда в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующими пункта 3.2, раздела 4, пункта 5.1 раздела 5, строк столбца 6 приложения 2 Методики отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении иска, ссылаясь на то, что выводы суда основаны на неправильном толковании и применении норм материального права, не соответствуют обстоятельствам дела.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Правительством Республики Хакасия представлены возражения.
Правительство Республики Хакасия, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явилось. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 названного Кодекса Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в его отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в силу части 2 и части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, части 3 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) не могут противоречить федеральным законам.
Согласно положениям статей 4, 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статей 3, 22 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", статьи 2 Закона Республики Хакасия от 6 июля 2007 года N 39-ЗРХ "О муниципальной службе в Республике Хакасия" правовую основу местного самоуправления, муниципальной службы составляют, в том числе конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты.
Из вышеуказанных норм следует, что субъектам Российской Федерации предписывается осуществление правового регулирования вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, в том числе и в вопросе муниципальной службы, в случаях и порядке, установленных Федеральными законами.
Постановлением Правительства Республики Хакасия от 27 апреля 2010 года N 210 "Об утверждении нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Республике Хакасия" установлены предельные значения расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих.
По общему правилу, размер денежного содержания лиц, замещающих должности муниципальной службы, устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".
При этом федеральный законодатель, предоставляя органам местного самоуправления право самостоятельно определять размер и условия оплаты труда муниципальных служащих, указывает на то, что размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Исходя из положений статьи 53 Федерального закона N 131-ФЗ, статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Согласно преамбуле оспариваемого Постановления Правительства Республики Хакасия от 27 апреля 2010 года N 210 "Об утверждении нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Республике Хакасия", последнее принято в соответствии с положениями пункта 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В силу пунктов 1 и 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
Муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.
Судом установлено, что муниципальное образование Ширинский район входит в перечень муниципальных образований Республики Хакасия, которые являются дотационными в течение двух из трех последних финансовых лет. Доля дотаций и дополнительных нормативов в бюджете муниципального образования составляла в 2013 году 44,9%, в 2014 году 35,7%, в 2015 году 31,9%, в 2016 году 32,2%.
С учетом вышеуказанных норм муниципальное образование Ширинский район, как дотационное, получающее межбюджетные трансферты, муниципальное образование, размер и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений обязано определять в пределах значений, установленных высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Согласно пункту 4 статьи 3, абзацу девятому части первой статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.
В силу изложенных положений вышеназванного законодательства Правительством Республики Хакасия постановление от 27 апреля 2010 года N 210 "Об утверждении нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Республике Хакасия" принято в пределах своей компетенции в целях реализации полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, установленных пунктом 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
При этом положениями статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право устанавливать норматив, как в абсолютной, так и относительной величине, характеризующей расходы на оплату труда вышеуказанных категорий работников и (или) содержание органов местного самоуправления.
Порядок расчета, установление и величина указанных нормативов, определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно в рамках реализации их бюджетных полномочий в части установления условий предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам, закрепленных статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Правительством Республики Хакасия порядок формирования норматива расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц, осуществляющих полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих определен единый для всех без исключения муниципальных образований по соответствующим критериям, установленным статьей 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Вопреки доводам апелляционной жалобы оспариваемые нормы постановления Правительства Республики Хакасия от 27 апреля 2010 года N 210 "Об утверждении нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Республике Хакасия" не устанавливают конкретные размеры денежного содержания муниципальных служащих по конкретным муниципальным образованиям, а лишь определяют границы, в рамках которых указанное денежное содержание с учетом конституционного положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий, принципа финансовой самостоятельности может быть установлено представительными органами местного самоуправления.
В пределах установленных субъектом Российской Федерации нормативов актами органов местного самоуправления могут быть установлены размеры должностных окладов муниципальных служащих соответствующих муниципальных образований, что в полной мере согласуется с требованиями Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Закона Республики Хакасия от 6 июля 2007 года N 39-ЗРХ "О муниципальной службе в Республике Хакасия", статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и не нарушает прав органов местного самоуправления, поскольку последние самостоятельно устанавливают размеры должностных окладов, размеры и порядок установления надбавок и иных выплат к должностному окладу муниципального служащего, но в пределах, установленных законодательством субъекта Российской Федерации, что соответствует требованиям федерального законодательства.
Судебная коллегия находит несостоятельными доводы апелляционной жалобы о правовой неопределенности в содержании норм оспариваемого нормативного правового акта и соглашается с выводом суда об отсутствии в данном случае правовой неопределенности оспариваемого нормативного правового акта.
Действительно, в случае правовой неопределенности нормы не исключается множественность в ее толковании, и в соответствии с неоднократно высказанными позициями Конституционного Суда Российской Федерации указанное обстоятельство не обеспечивает единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенство закона, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод (например, постановления от 6 апреля 2004 года N 7-П, от 17 июня 2004 г. N 12-П и другие).
Проанализировав содержание оспариваемого нормативного правового акта, суд правильно указал, что правовые нормы отвечают критериям точности, ясности и недвусмысленности, то есть являются в достаточной степени определенными по своему содержанию. Оспариваемое постановление регламентирует порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации. В Методике содержатся указания на критерии определения предельных значений размеров оплаты труда муниципальных служащих, которые устанавливаются в соответствии с разделами 2 и 3 настоящей Методики, предельной штатной численности, численности населения муниципальных образований и иные факторы, влияющие на определение норматива.
При этом установление объема финансирования на уровне 2015 года прав муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия не нарушает.
Доводы заявителя о противоречии оспариваемых норм Методики статьям 134, 130, 151 Трудового кодекса Российской Федерации правомерно признаны судом несостоятельными.
Оспариваемой Методикой не регулируются трудовые отношения. Предметом регулирования данной методики являются межбюджетные отношения, урегулированные нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации, имеющие целевую направленность и определяющие взаимосвязь органов государственной власти различных уровней в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Методика определяет размеры предельных нормативов должностных окладов, которые непосредственно ориентируют органы муниципальных образований в вопросе установления должностных окладов лиц, замещающих муниципальные должности и муниципальных служащих.
Все иные доводы апелляционной жалобы не могут повлечь отмену решения суда, поскольку они аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, которой дана надлежащая оценка судом первой инстанции, что нашло мотивированное, обстоятельное отражение в судебном акте.
Таким образом, судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству, в результате чего постановлено законное и обоснованное решение.
Поскольку нарушений норм материального и процессуального права судом не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Верховного Суда Республики Хакасия от 27 июля 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия - без удовлетворения.