ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 января 2005 г. N 86-Г04-14
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Г.В. Манохиной
судей Г.В. Макарова и А.М. Маслова
рассмотрела в судебном заседании от 19 января 2005 г. гражданское дело по заявлениям Совета народных депутатов поселка Энергетик о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими строки пятой таблицы коэффициентов должностных окладов лиц, замещающих муниципальные должности, п. 1 ст. 10 Закона Владимирской области "О системе оплаты труда (денежном содержании) лиц, замещающих муниципальные должности в муниципальных образованиях Владимирской области" от 26.08.1997 г. N 38-ОЗ (в редакции от 03.09.2004 г.) и статьи 2 Закона Владимирской области "О внесении изменений в Закон Владимирской области "О системе оплаты труда (денежном содержании) лиц, замещающих муниципальные должности в муниципальных образованиях Владимирской области" от 03.09.2004 г. N 138-ОЗ в части, допускающей применение содержащихся в нем норм, к правоотношениям, возникшим до вступления его в силу, по кассационным жалобам Законодательного Собрания Владимирской области, Администрации Владимирской области и Совета народных депутатов поселка Энергетик на решение Владимирского областного суда от 15 октября 2004 г., которым постановлено: "Требования Совета народных депутатов поселка Энергетик удовлетворить. Признать недействующей со дня вступления решения в законную силу строку пятую таблицы коэффициентов должностных окладов лиц, замещающих муниципальные должности, п. 1 ст. 10 Закона Владимирской области "О системе оплаты труда (денежном содержании) лиц, замещающих муниципальные должности в муниципальных образованиях Владимирской области" от 26.08.1997 г. N 38-ОЗ (в редакции от 03.09.2004 г.). Признать недействующей со дня принятия, а именно с 3 сентября 2004 г., статью 2 Закона Владимирской области "О внесении изменений в Закон Владимирской области "О системе оплаты труда (денежном содержании) лиц, замещающих муниципальные должности в муниципальных образованиях Владимирской области" от 03.09.2004 г. N 138-ОЗ в части, предусматривающей распространение настоящего Закона на правоотношения, возникшие до вступления его в силу".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Макарова Г.В., объяснения представителей заявителя Г. и К.В., представителей Законодательного Собрания и Администрации Владимирской области К.А. и Х., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Засеевой Э.С., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия
установила:
Совет народных депутатов пос. Энергетик обратился в суд с вышеуказанными заявлениями, объединенными определением суда от 23 сентября 2004 г. в одно производство. В обоснование заявленных требований указано на то, что в первом случае оспариваемая норма противоречит федеральному законодательству, поскольку статьей 3 Трудового кодекса РФ запрещена дискриминация в сфере труда и все граждане имеют равные возможности в осуществлении своих способностей к труду. Во втором случае Закон области изменяет правоотношения в части получения руководителями органов местного самоуправления муниципальных образований гарантированного денежного содержания (надбавки за особые условия труда и премии по результатам труда за реализацию переданных субъектом РФ на местный уровень отдельных государственных полномочий), ограничивая их трудовые права, а следовательно, ст. 2 названного Закона противоречит требованиям федерального законодательства, а именно ст. 4 Гражданского кодекса РФ ст. 12 Трудового кодекса РФ в части, предусматривающей распространение настоящего Закона на правоотношения, возникшие до вступления его в силу, поскольку этим нарушается принцип действия закона во времени.
По делу постановлено приведенное выше решение.
В кассационных жалобах Администрации и Законодательного Собрания Владимирской области указывается о несогласии с решением суда, ставится вопрос о его отмене и принятии нового решения по мотиву того, что вывод по делу сделан с нарушением и неправильным применением норм материального и процессуального права, не приняты во внимание и неверно оценены имеющие значение для дела обстоятельства.
В частности, отмечается то, что суждение суда о нарушении областным законодателем принципа равных возможностей в сфере труда при формулировании строки пятой таблицы коэффициентов должностных окладов является неправильным, так как ошибочно признано, что оспариваемый Закон не согласуется с Законом области "О муниципальной службе во Владимирской области", не исследовался вопрос о возможности установления оклада председателю комитета Совета на 15% выше оклада председателя Совета народных депутатов поселка. Позиция суда о том, что в настоящее время в федеральном законодательстве не решен вопрос о статусе выборного должностного лица органа местного самоуправления и субъект РФ вправе был принять соответствующий нормативный акт, не учитывает того, что оспариваемыми Законами области не регулируются отношения, содержащие нормы трудового права, а устанавливается система оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности на территории области и чем восполняется пробел федерального законодательства в муниципальном праве. Ссылки суда на нормы Трудового кодекса РФ необоснованны, так как в силу его ст. 15 рассматриваемые отношения не являются трудовыми, а следовательно, нормы Кодекса не могут применяться. При правильном, применительно к обстоятельствам данного дела, признании того, что социальные гарантии устанавливаются законами субъектов РФ, судом не учтено областного Закона "О социальных гарантиях лицам, замещавшим выборные муниципальные должности, и депутатам представительных органов местного самоуправления, работавшим на постоянной основе". Указание в решении на то, что все приведенные в таблице коэффициентов должности являются едиными и никакого их разделения по территориальному признаку не имеется не учитывает положения ст. 7 рассматриваемого Закона, которой установлены методы определения денежного содержания. Какой-либо зависимости от Реестра муниципальных должностей (з.о. "О муниципальной службе во Владимирской области") областным законодателем при отнесении муниципальных должностей к той или иной строке таблицы коэффициентов должностных окладов не имеется. Закон принят уполномоченным органом без нарушения федерального и областного законодательства.
Что касается решения суда относительно ст. 2 Закона области "О внесении изменений...", то признание ее недействующей по мотиву того, что эта норма не согласуется с принципом, лежащим в основе ст. ст. 54, 57 Конституции РФ, не может быть признано правильным, так как указанные статьи Конституции РФ не регулируют установленных Законом области правоотношений и разрешение дел о соответствии Конституции РФ законов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов госвласти РФ и совместному ведению органов госвласти РФ и органов госвласти субъектов РФ, является компетенцией Конституционного Суда РФ. Вывод суда об ухудшении Законом области положения лиц, замещающих муниципальные должности, нельзя признать обоснованным, поскольку данным Законом внесены уточнения в ранее принятый Закон с целью единообразного толкования последнего. Внесение изменений не лишает вышеуказанную категорию лиц права на получение ранее установленных надбавок, а связывает это с фактически выполняемой работой, однако, вопрос об объеме государственных полномочий и функциональных обязанностей работников судом не исследовался.
В кассационной жалобе Совета народных депутатов пос. Энергетик ставится вопрос об изменении решения суда в части признания строки пятой таблицы коэффициентов должностных окладов лиц, замещающих муниципальные должности, приведенную в пункте 1 статьи 10 Закона Владимирской области от 26.08.1997 г. "О системе оплаты труда (денежном содержании) лиц, замещающих муниципальные должности в муниципальных образованиях Владимирской области" N 38-ОЗ, так как указание о действии решения со дня вступления его в законную силу фактически узаконивает применение дискриминационной нормы на протяжении длительного времени после выявления ее несоответствия федеральному законодательству и прямо нарушаются требования части пятой статьи 76 Конституции РФ. Кроме того, время для признания оспариваемой нормы недействующей "с момента вступления решения в законную силу" делает невозможным вступление решение суда в силу в случае, если до рассмотрения кассационной жалобы областной законодатель признает эту норму утратившей силу.
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия не находит оснований для их удовлетворения.
Как следует из дела, в соответствии с п. 1 ст. 10 Закона Владимирской области "О системе оплаты труда (денежном содержании) лиц, замещающих муниципальные должности в муниципальных образованиях Владимирской области" от 26.08.1997 г. N 38-ОЗ (в редакции от 03.09.2004 г.) должностной оклад лиц, замещающих муниципальную должность, устанавливается в соответствии с таблицей коэффициентов должностных окладов. В данной таблице областной законодатель разделил должности руководителей органов местного самоуправления муниципальных образований, выделив поселки отдельно от округов, районов и городов в строку пятую Таблицы и установил для этих должностей иные коэффициенты должностных окладов.
Статьей 2 Закона Владимирской области "О внесении изменений в Закон Владимирской области "О системе оплаты труда (денежном содержании) лиц, замещающих муниципальные должности в муниципальных образованиях Владимирской области" от 03.09.2004 г. N 138-ОЗ установлено, что настоящий Закон вступает в силу со дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие до вступления в силу настоящего Закона.
При вынесении решения суд исходил из того, что в настоящее время федеральным законодательством определен правовой статус муниципальных служащих, но не решен вопрос о статусе депутата представительного органа местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления, к числу которых относятся председатели представительных органов местного самоуправления, главы муниципальных образований и главы администраций муниципальных образований, в связи с чем, законодательный орган государственной власти Владимирской области вправе был принять соответствующий нормативный правовой акт, регулирующий отдельные вопросы, связанные со статусом выборных лиц местного самоуправления и оплатой их труда, что вытекает из природы совместной компетенции. В этой части в области приняты и действует ряд законов, с положениями которых оспариваемые заявителем нормы не согласуются. Отнесение глав поселков, глав администраций поселков Советов народных депутатов поселков в строку пятую Таблицы коэффициентов приводит к тому, что лица, замещающие руководящие должности в муниципальных образованиях, расположенных на территории населенного пункта, имеющего статус "поселок", получают заработную плату в меньших размерах, чем лица, замещающие руководящие должности в муниципальных образованиях с одинаковой численностью наличного населения, но расположенных в населенных пунктах, носящих статус "район", "город". Оспариваемой нормой Закона области "О системе оплаты..." нарушается принцип равных возможностей в сфере труда, в связи с чем она не может быть признана соответствующей федеральному законодательству.
В части Закона области "О внесении изменений..." судом признано, что при сохранении содержания (редакции) нормы изменяемого областного Закона, предусматривающей структуру денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности (ст. 8), внесены изменения в нормы, касающиеся определения компенсационных и стимулирующих выплат за реализацию государственных полномочий и функций, которыми наделяются органы местного самоуправления органами государственной власти, в результате чего изменяются правоотношения в части получения руководителями муниципальных образований компенсационных выплат и ухудшается положение одной из сторон правоотношений, регулируемых областным Законом. Придание Закону обратной силы и распространение на правоотношения, возникшие до его вступления в силу, противоречит конституционному принципу о невозможности придания обратной силы закону, ухудшающему положение граждан.
Судом признано, что решение суда относительно первого из оспариваемых Законов реализуется со дня его вступления в законную силу с целью исключения в будущем споров, связанных с действием оспариваемой нормы.
Такое суждение суда является правильным. Суд обоснованно признал, что при отсутствии федерального законодательства субъект РФ вправе регулировать указанные выше отношения, не допуская при этом произвольного регулирования, влекущего противоречие принимаемых законов основополагающим принципам федерального законодательства, чего в рассматриваемом случае соблюдено не было.
Так, ст. ст. 3, 12, 32 Трудового кодекса РФ предусматривают запрещение дискриминации в сфере труда, в том числе, по обстоятельствам, не связанным с деловыми качествами работника; при установлении и изменении размеров заработной платы и других условий оплаты труда; принятие нормативных актов, содержащих нормы трудового права, с приданием им обратной силы, но эти положения оспариваемыми нормами в полной мере не учтены. При установлении законодательством области критериев по муниципальным должностям категории "А" (округ, город, район, поселок) в одном порядке оплаты труда в зависимости от численности населения муниципальных образований оспариваемой заявителем Таблицей коэффициентов введена дискриминация по оплате труда глав и председателей Советов народных депутатов поселков в отдельную самостоятельную группу. Законодательным Собранием и Администрацией области не дано правового обоснования применения для поселков иного метода определения денежного содержания, чем в других образованиях. Правильным является вывод суда и в части придания вновь вводимым правовым нормам обратной силы.
Что касается кассационной жалобы заявителя, то она не подлежит удовлетворению, так как решение суда мотивировано и соответствует закону.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия
определила:
решение Владимирского областного суда от 15 октября 2004 г. оставить без изменения, а кассационные жалобы Совета народных депутатов пос. Энергетик, Законодательного Собрания и Администрации Владимирской области - без удовлетворения.
Председательствующий судья
Г.В.МАНОХИНА
Судьи
Г.В.МАКАРОВ
А.М.МАСЛОВ