ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 августа 2018 г. N 44-КГ18-9
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Зенкова Николая Николаевича на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 10 января 2018 года по делу по административному исковому заявлению прокурора г. Добрянки Пермского края об оспаривании бездействия Думы Добрянского городского поселения Пермского края, а также возложении обязанности принять решение о досрочном прекращении полномочий депутата.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителей Зенкова Н.Н. Кутового М.С. и Бурыловой А.П., поддержавших доводы жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
в ходе проведенной прокуратурой г. Добрянки Пермского края проверки исполнения депутатами Думы Добрянского городского поселения Пермского края (далее - Дума) обязанности по предоставлению сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера за 2015 год установлено, что вопреки требованиям части 4 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон о противодействии коррупции) депутатом Думы третьего созыва по одномандатному избирательному округу N 18 Зенковым Н.Н. не представлены в установленный законом срок (до 30 апреля 2016 года) сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2015 год.
Прокурор г. Добрянки Пермского края, основываясь на результатах проверки и вступившем в законную силу решении Добрянского районного суда Пермского края от 16 августа 2016 года, установившем факт неисполнения Зенковым Н.Н. возложенной федеральным законом обязанности, направил 11 июля 2017 года в Думу письмо о необходимости принятия решения о досрочном прекращении полномочий названного депутата (далее - обращение прокурора) на основании части 7.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).
16 августа 2017 года Дума уведомила прокуратуру о том, что вопрос о досрочном прекращении полномочий депутата Зенкова Н.Н. включаться в повестку очередного дня заседания Думы не будет.
Считая бездействие Думы, выразившееся в неисполнении требований федерального законодательства и Устава муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата Зенкова Н.Н., неправомерным, прокурор г. Добрянки Пермского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании такого бездействия незаконным и возложении обязанности принять решение в соответствии с требованиями части 7.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ.
Решением Добрянского районного суда Пермского края от 18 октября 2017 года в удовлетворении административного иска отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 10 января 2018 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принят новый судебный акт о признании бездействия Думы, не рассмотревшей вопрос о досрочном прекращении полномочий депутата Зенкова Н.Н., незаконным и возложении на нее обязанности рассмотреть этот вопрос не позднее чем через 30 дней со дня вступления решения в законную силу.
Определением судьи Пермского краевого суда от 20 февраля 2018 года Зенкову Н.Н. отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 15 мая 2018 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 11 июля 2018 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
В кассационной жалобе, поданной Зенковым Н.Н. в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене апелляционного определения ввиду неправильного применения норм материального права.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и представленных административным истцом возражений на нее, Судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.
Суд первой инстанции, согласился с утверждением прокурора о неисполнении депутатом Зенковым Н.Н. предписаний антикоррупционного законодательства, однако отказал в удовлетворении административного иска, ссылаясь на предписания частей 7.2 и 7.3 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ, пришел к выводу об отсутствии у прокурора права требовать досрочного прекращения полномочий депутата Зенкова Н.Н., констатировав, что такое обращение является прерогативой высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Судебная коллегия по административным делам Пермского краевого суда с выводами суда первой инстанции об отсутствии у прокурора права в судебном порядке оспаривать бездействие представительного органа местного самоуправления, выразившееся в нерассмотрении обращения о досрочном прекращении полномочий депутата Зенкова Н.Н., не согласилась, признала их несостоятельными ввиду неправильного применения норм материального права, указав, что материалами дела подтверждается непредставление Зенковым Н.Н., обладающим публичным статусом лица, замещающего муниципальную должность депутата представительного органа местного самоуправления, в нарушение требований федерального законодательства сведений об имуществе за 2015 год.
Позиция суда апелляционной инстанции основана на правильном применении норм материального права, регулирующих возникшие отношения.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом N 131-ФЗ, этим же законом определены государственные гарантии осуществления местного самоуправления.
В соответствии с частью 7.1 статьи 40 названного закона в редакции Федерального закона от 3 ноября 2015 года N 303-ФЗ, вступившего в законную силу 4 ноября 2015 года, лица, замещающие муниципальную должность, включая депутата, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом о противодействии коррупции и другими федеральными законами.
Согласно приведенному законоположению полномочия депутата, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом о противодействии коррупции, Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".
В силу предписаний Федерального закона о противодействии коррупции лица, замещающие в том числе муниципальные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также перечисленные сведения в отношении своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, а в случае непредставления таких сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений в порядке, предусмотренном муниципальными нормативными правовыми актами подлежат увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия (статьи 12.1 и 13.1 Федерального закона о противодействии коррупции).
Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 559, утвердившим Положение о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (далее - Положение), органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться названным указом при разработке и утверждении положений о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Пунктом 3 названного Положения установлен срок предоставления указанных сведений - ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным.
Решением Думы от 26 мая 2016 года N 333 в тот же день размещенным на официальном сайте органов местного самоуправления Добрянского городского поселения (dobryanka-city.ru) и 3 июня 2016 года опубликованным в Официальном бюллетене Добрянского городского поселения N 7 (76), утверждено Положение о порядке представления сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей депутатами Думы Добрянского городского поселения (далее - Муниципальное положение), обязывающее депутатов Думы ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представлять такие сведения в комиссию Думы Добрянского городского поселения по контролю за достоверностью сведений по форме, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 23 июня 2014 года N 460 (пункты 1 и 2).
Таким образом, после вступления в законную силу названного муниципального правового акта, как верно констатировал суд апелляционной инстанции, депутаты Думы обязаны были представить предусмотренные федеральным законодательством сведения.
Федеральный закон о противодействии коррупции в части 4 статьи 5 предусматривает, что органы местного самоуправления, как и федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.
Осуществление мер по противодействию коррупции в границах поселения федеральный законодатель отнес к вопросам местного значения городского поселения (пункт 38 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ).
Как следует из предписаний статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ, полномочия депутата прекращаются досрочно в случаях, указанных в части 10 названной статьи, в иных случаях, установленных этим законом и иными федеральными законами, исключительно решением представительного органа муниципального образования, которое должно быть принято не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания (часть 11).
Согласно Уставу муниципального образования "Добрянского городского поселения", принятого решением Думы от 26 августа 2015 года N 256 (далее - Устав) основной организационной формой деятельности Думы являются ее заседания, на которых по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Пермского края, Уставом, принимаются в том числе решения ненормативного характера большинством голосов от установленной численности депутатов Думы, если иное не установлено Уставом (статьи 23 и 47).
Материалами дела подтверждается, что после вступления в законную силу решения суда об отказе в удовлетворении его требований о досрочном прекращении полномочий депутата Зенкова И.Н. по тому основанию, что решение поставленного в административном иске вопроса является прерогативой представительного органа местного самоуправления, прокурор направил депутатам Думы письменное обращение о принятии в соответствии с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ и Уставом решения о прекращении полномочий депутата.
Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет в том числе надзор за исполнением законов органами местного самоуправления (пункты 1 и 2 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации").
Между тем, как усматривается из материалов дела, вопрос о рассмотрении приведенного выше обращения прокурора на заседание Думы не выносился, оно было обсуждено на заседаниях комиссии по вопросам жилищно-коммунального хозяйства и инфраструктуре и комиссии по бюджету и социальным вопросам.
Судебная коллегия по административным делам Пермского краевого суда правомерно признала несостоятельной ссылку суда первой инстанции на части 7.2 и 7.3, которыми Федеральным законом от 3 апреля 2017 года N 64-ФЗ, вступившим в силу 15 апреля 2017 года, дополнена статья 40 Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающие, что проверка достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции депутатом, проводится по решению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), названное должностное лицо вправе обратиться с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд.
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление и его самостоятельность в пределах предоставленных полномочий, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации).
Федеральный законодатель, установив закрытый перечень полномочий органов власти по отношению к местному самоуправлению, указал, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления могут осуществлять исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом N 131-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 6 Федерального закона N 131-ФЗ).
Следовательно, внесенные 3 апреля 2017 года в статью 40 Федерального закона N 131-ФЗ изменения направлены на повышение эффективности правового регулирования отношений в сфере противодействия коррупции, предоставления возможности высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, обязанного обеспечить координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в том числе с органами местного самоуправления (подпункт "д.1" пункта 7 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") ставить перед названными органами вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов, и не свидетельствуют, как правильно констатировал суд апелляционной инстанции, об ограничении полномочий прокурора по осуществлению от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Таким образом, является верным заключение суда апелляционной инстанции об ошибочности утверждения об отсутствии у прокурора права на оспаривание в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, бездействия представительного органа местного самоуправления в связи с нерассмотрением его обращения о досрочном прекращении полномочий депутата Зенкова Н.Н., а также вывода о том, что постановка такого вопроса перед представительным органом местного самоуправления является прерогативой высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
При таком положении Судебная коллегия считает апелляционное определение законным, доводы кассационной жалобы, как основанные на неправильном толковании норм материального права, несостоятельными и не влекущими отмену обжалуемого судебного акта.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
кассационную жалобу Зенкова Николая Николаевича на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 10 января 2018 года по делу по административному исковому заявлению прокурора г. Добрянки Пермского края об оспаривании бездействия Думы Добрянского городского поселения Пермского края, а также возложении обязанности принять решение о досрочном прекращении полномочий депутата оставить без удовлетворения.