ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 мая 2016 г. N 48-АПГ16-4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Калининой Л.А.,
судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.
при секретаре Тришиной А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Собакина А.Д. о признании недействующими отдельных положений пункта 2 решения Собрания депутатов Верхнеуфалейского городского округа Челябинской области от 9 ноября 2015 г. N 21 "О признании утратившим силу решения Собрания депутатов Верхнеуфалейского городского округа от 25 апреля 2013 г. N 514 "Об установлении и выплате ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы муниципального образования, депутата представительного органа местного самоуправления на постоянной основе" по апелляционным жалобе Собрания депутатов Верхнеуфалейского городского округа и представлению прокуратуры Челябинской области на решение Челябинского областного суда от 25 января 2016 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., поддержавшей доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Собрания депутатов Верхнеуфалейского городского округа Челябинской области от 9 ноября 2015 г. N 21, опубликованным 13 ноября 2015 г. в газете "Уфалейский рабочий", N 89, признано утратившим силу решение этого же органа местного самоуправления от 25 апреля 2013 г. N 514 "Об установлении и выплате ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы муниципального образования, депутата представительного органа местного самоуправления на постоянной основе" (далее - Решение Собрания депутатов от 9 ноября 2015 г.).
Пунктом 2 поименованного муниципального нормативного правового акта установлено, что он вступает в силу со дня его опубликования в газете "Уфалейский рабочий", подлежит размещению на официальном сайте администрации Верхнеуфалейского городского округа www.ufaleyadmin.ru (раздел "Собрание депутатов") и распространяется на правоотношения, возникшие с 3 июня 2014 г.
Собакин А.Д. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим приведенной нормы в части распространения ее положений на правоотношения, которые возникли с 3 июня 2014 г.
В обоснование требований административный истец ссылался на то, что оспариваемое предписание противоречит конституционному принципу недопустимости ухудшения положения, статьям 35 и 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие осуществление расходов из средств местного бюджета могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы администрации или при наличии заключения главы местной администрации, статье 12 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которой закон или иной нормативный акт, содержащий нормы трудового права, не имеет обратной силы, а также статье 39 Устава Верхнеуфалейского городского округа, предусматривающей возможность отмены муниципальных правовых актов и приостановление их действия.
Решением Челябинского областного суда от 25 января 2016 г. заявленные требования удовлетворены.
В апелляционных жалобе Собрания депутатов Верхнеуфалейского городского округа и представлении прокуратуры Челябинской области ставится вопрос об отмене решения суда ввиду неправильного применения норм материального права.
Административный истец, его представитель, представители заинтересованных лиц, извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб и представления своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. Собакин А.Д. представил заявление о рассмотрении дела в его отсутствие.
На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.
Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалобы и представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может признать постановленное решение суда первой инстанции законным.
Удовлетворяя заявленные требования, суд пришел к выводу о том, что муниципальный правовой акт, отдельные предписания которого обжалуются, затрагивает вопросы защиты прав и свобод определенной категории граждан, следовательно, вступает в силу не ранее чем через десять дней после официального опубликования и придание ему обратной силы противоречит перечисленным в решении суда нормам, имеющим большую юридическую силу, а также части 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Судебная коллегия находит позицию суда первой инстанции ошибочной исходя из следующего.
В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 5.1 статьи 40 поименованного закона гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (абзац первый).
Аналогичные положения предусмотрены Законом Челябинской области от 27 марта 2008 г. N 245-ЗО "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" (абзац второй статьи 1 названного регионального закона).
Абзац второй пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ, введенный Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. N 446-ФЗ, вступившим в силу в день его принятия, закрепляет право устанавливать в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) названных в абзаце первом пункта 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ лиц, а также содержит предписание о том, что гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность.
Как следует из материалов дела, решением Собрания депутатов Верхнеуфалейского городского округа от 25 апреля 2013 г. N 514 утверждено Положение об установлении и выплате ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданину Российской Федерации, осуществлявшему полномочия главы муниципального образования, депутата представительного органа местного самоуправления на постоянной основе (далее - Положение о ежемесячной доплате к пенсии).
Названный муниципальный правовой акт издан во исполнение Устава Верхнеуфалейского городского округа (далее - Устав), принятого решением названного представительного органа местного самоуправления от 9 июля 2009 г. N 882, предусматривающего в пункте 3 статьи 25 и пункте 3 статьи 31 для граждан Российской Федерации, осуществлявших полномочия депутата на постоянной основе, и главы городского округа, право на выплачиваемую за счет средств бюджета городского округа ежемесячную доплату к трудовой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации".
Между тем решением Собрания депутатов Верхнеуфалейского городского округа от 26 марта 2014 г. N 635 "О внесении изменений и дополнений в Устав Верхнеуфалейского городского округа" приведенные положения Устава исключены.
Законом Челябинской области от 26 сентября 2013 г. N 538-ЗО "О внесении изменений в Закон Челябинской области от 27 марта 2008 г. N 245-ЗО "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" действующие на момент утверждения Положения о ежемесячной доплате к пенсии статьи 7 и 17, предусматривающие правила установления и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии указанной категории граждан, исключены.
В соответствии со статьей 38 Устава правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в печатном средстве массовой информации в течение десяти дней со дня их подписания и вступают в силу со дня их официального опубликования, если самим правовым актом или законом не установлен иной порядок вступления его в силу.
Решение Собрания депутатов Верхнеуфалейского городского округа о внесении изменений в Устав, приведенное выше, зарегистрировано в Управлении Минюста России по Челябинской области 19 мая 2014 г. и опубликовано в установленном порядке 3 июня 2014 г. в газете "Уфалейский рабочий", N 42.
Таким образом, изменения в Уставе, исключившие положения о праве на ежемесячную доплату к трудовой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", вступили в законную силу 3 июня 2014 г., то есть именно с этой даты на территории Верхнеуфалейского городского округа нормы Устава, предусматривающие ежемесячную доплату к пенсии названной выше категории лиц, утратили юридическую силу.
Устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования (часть 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ), следовательно, иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования.
Согласно преамбуле Решения Собрания депутатов от 9 ноября 2015 г. оно принято в том числе в соответствии с Уставом в редакции от 26 марта 2014 г. в целях приведения нормативных правовых актов Верхнеуфалейского городского округа в соответствие с действующим законодательством, так как Положение о ежемесячной доплате к пенсии фактически утратило силу с 3 июня 2014 г.
Изложенное свидетельствует о неправильном истолковании судом первой инстанции оспариваемого предписания как нормы о придании муниципальному правовому акту обратной силы, ухудшающей положение граждан Российской Федерации, осуществлявших полномочия депутата на постоянной основе, и главы городского округа, и незаконности решения Челябинского областного суда от 25 января 2016 г.
Приведенные правовые предписания федерального, регионального законодательства, а также муниципальных правовых актов в их системном единстве опровергают вывод суда первой инстанции о наличии правовых оснований для удовлетворения требований административного истца, следовательно, решение суда подлежит отмене с принятием нового судебного постановления об отказе в удовлетворении административного искового заявления Собакина А.Д.
Ввиду изложенного, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Челябинского областного суда от 25 января 2016 г. отменить и принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административного искового заявления Собакина А.Д. о признании недействующим пункта 2 решения Собрания депутатов Верхнеуфалейского городского округа Челябинской области от 9 ноября 2015 г. N 21 "О признании утратившим силу решения Собрания депутатов Верхнеуфалейского городского округа от 25 апреля 2013 г. N 514 "Об установлении и выплате ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы муниципального образования, депутата представительного органа местного самоуправления на постоянной основе" в части распространения на правоотношения, возникшие с 3 июня 2014 г.