ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 16 января 2018 г. N 8-АПГ17-16
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" об оспаривании приказа Департамента жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области от 19 декабря 2016 г. N 342-ж/д "Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на услуги открытого акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" на 2017 г."
по апелляционной жалобе Департамента жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области на решение Ярославского областного суда от 22 сентября 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Департамента жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области по доверенности Роздовой Е.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" по доверенности Сенновского А.П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Департаментом энергетики и регулирования тарифов Ярославской области (далее также - Департамент, тарифный орган) 19 декабря 2016 г. издан приказ N 342-ж/д "Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на услуги открытого акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" на 2017 г." (далее также - Приказ).
Пунктом 1 Приказа с 1 января 2017 г. установлен экономически обоснованный уровень тарифа на услуги открытого акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Ярославской области на 2017 г. в размере 7,31 руб. за 1 пассажиро-километр. Приказ 21 декабря 2016 г. опубликован в издании "Документ-Регион", N 111-а.
Акционерное общество "Северная пригородная пассажирская компания" (далее также - Общество, АО "СППК") обратилось с уточненным административным исковым заявлением о признании Приказа недействующим. Общество, ссылаясь на нарушение норм Налогового кодекса Российской Федерации (далее также - НК РФ), Положения о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. N 643, а также Методики расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденной приказом Федеральной службы по тарифам (далее - ФСТ России) от 28 сентября 2010 г. N 235-т/1 (далее - Методика N 235-т/1), указало, что тарифным органом необоснованно не приняты или уменьшены расходы, понесенные по договорам аренды подвижного состава с экипажем, заключенным с ОАО "РЖД", а также собственные расходы Общества, связанные с продажей проездных документов, прочими, общепроизводственными и общехозяйственными нуждами, в том числе расходы на: отчисления в негосударственный пенсионный фонд "Благосостояние"; оплату проезда работников в отпуск; на добровольное медицинское страхование работников; приобретение офисной мебели и оргтехники; уплату государственной пошлины за рассмотрение ФСТ России досудебных дел по разногласиям в оценке экономически обоснованных затрат; организацию отдыха и оздоровление детей; отчислениям в профсоюз "Дорпрофсож СЖД"; комиссию банка за снятие ксерокопий, услуги электронного документооборота, оформление карточек с образцами подписей, предоставление справок юридическому лицу.
Решением Ярославского областного суда от 22 сентября 2017 г. административное исковое заявление Общества удовлетворено: Приказ признан не действующим со дня его принятия.
В апелляционной жалобе Департамент, ссылаясь на нарушение норм материального права, неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать. По мнению Департамента, процедура принятия Приказа не нарушена, расчеты произведены верно. При этом оценка применяемого регулирующим органом порядка проверки финансово-экономической обоснованности представленных регулируемой организацией сведений не относится к компетенции суда, поскольку выходит за рамки осуществляемой в рамках главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации проверки нормативного правового акта. Кроме того, Департамент заявил ходатайство о прекращении производства по делу в связи с тем, что Приказ утратил силу с 1 января 2018 г., на момент рассмотрения апелляционной жалобы является недействующим и не затрагивает права и интересы административного истца.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Ярославской области представлены возражения.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее также - Закон N 147-ФЗ), пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ) в редакциях, действовавших на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта.
Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Закона N 147-ФЗ, пункты 3 и 6 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" (далее также - Положение N 643), пункты 1, 3, 4 и 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 г. N 950).
Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти Ярославской области в установленной форме, официально опубликован и по этим основаниям не оспаривается.
Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Законом N 147-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанные тарифы, сборы и плата определяются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте (статья 8 Закона N 17-ФЗ).
Основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения N 643), который применяется в соответствии с Методикой N 235-т/1.
Рассмотрение вопросов по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении осуществляется в том числе на основании предложений хозяйствующих субъектов, содержащих мотивированное обоснование необходимости рассмотрения указанных вопросов (пункт 30 Порядка рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения), утвержденного приказом ФСТ России от 19 августа 2011 г. N 506-Т (далее - Порядок N 506-Т).
Таким образом, названный приказ регламентирует только порядок рассмотрения вопросов по установлению тарифов в отношении услуг субъектов естественных монополий, то есть процедуру рассмотрения вопросов по установлению тарифов - порядок и сроки рассмотрения, сроки направления запросов, порядок уведомления организации. В то время как Методика N 235-т/1, которая подлежит применению регулирующими органами и субъектами регулирования, определяет порядок расчета экономически обоснованных затрат.
АО "Северная пригородная пассажирская компания" приказом ФСТ России от 6 апреля 2011 г. N 119-т включено в реестр субъектов естественных монополий на транспорте в сфере услуг железнодорожных перевозок, в том числе на территории Ярославской области.
По результатам рассмотрения заявления АО "СППК" и представленных им материалов, с учетом экспертного заключения Департамент издал оспариваемый приказ.
Величина подлежащих установлению тарифов, сборов и платы определяется регулирующим органом на основе необходимой валовой выручки (далее также - НВВ), которая рассчитывается с учетом предусмотренных Положением N 643 и Методикой N 235-т/1 расходов субъекта регулирования (пункт 14 Положения N 643). При этом органом регулирования осуществляется проверка достоверности сведений, представляемых субъектом регулирования для установления тарифов (пункт 21 Положения N 643). Методикой N 235-т/1 утверждены формы, в которых подлежат отражению сведения о расходах, необходимые в целях формирования тарифов по отдельным статьям затрат согласно приложениям к Методике N 235-т/1. Такие сведения указываются в целом за год (отчетный год, текущий год и год периода регулирования). Таким образом, положения Методики N 235-т/1 различают: текущий период; предшествующий ему или отчетный период; период регулирования.
Исходя из системного толкования норм законодательства, действующего в сфере государственного регулирования тарифов, под периодом регулирования следует понимать год, на который устанавливается экономически обоснованный уровень тарифа; текущим - период, в котором подано заявление (предложение) субъекта естественной монополии об установлении тарифов; предшествующим текущему, или отчетным периодом, является год, предшествующий году, в котором подано предложение об установлении тарифов.
В данном случае текущим периодом является 2016 г., периодом регулирования - 2017 г. (Общество обратилось с предложением об изменении уровня тарифа 6 июля 2016 г. на 2017 г.), а отчетным периодом - 2015 г.
Пунктом 13 Методики N 235-т/1 предусмотрено, что при расчете экономически обоснованных затрат на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении в субъекте Российской Федерации регулирующий орган не учитывает затраты, в том числе вызванные нерациональным использованием производственных ресурсов и финансированием за счет поступлений от оказания услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию, иной деятельности, не относящейся к этим услугам.
Удовлетворяя административное исковое заявление АО "СППК", суд первой инстанции исходил из того, что Департаментом произведен неверный расчет затрат Общества по статьям "Расходы по использованию арендуемых основных средств", "Расходы, связанные с управлением и эксплуатацией железнодорожного подвижного состава", "Расходы на ремонт железнодорожного состава", необоснованно не учтены или учтены в меньшем размере затраты на отчисления в негосударственный пенсионный фонд "Благосостояние", расходы по оплате проезда работников к месту отдыха, расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение ФСТ России досудебных дел по спорам об установлении экономически обоснованного уровня тарифа с органами регулирования, понесенные Обществом в отчетном периоде и текущем периоде, прочие внереализационные расходы Общества в части расходов на комиссию банка за снятие ксерокопий, услуги электронного документооборота, оформление карточек с образцами подписей, предоставление справок юридическому лицу, в связи с чем пришел к выводу, что установленный тариф в оспариваемом Приказе для Общества на 2017 г. исчислен неверно, не соответствует требованиям экономической обоснованности тарифа и обеспечения деятельности организаций железнодорожного транспорта.
Как усматривается из материалов дела, в процессе проведения экспертизы органом регулирования затраты по статье "Расходы по использованию арендуемого подвижного состава" на 2017 г. приняты в размере 67 143,3 тыс. руб., что ниже заявленного Обществом - 70 365,7 тыс. руб. Также органом регулирования уменьшены расходы, связанные с управлением и эксплуатацией железнодорожного подвижного состава, - с заявленных 372 975,7 тыс. руб. до 368 736,2 тыс. руб., по статье "Расходы на ремонт железнодорожного состава" - с заявленных 194 578,9 тыс. руб. до 148 367, 3 тыс. руб.
Согласно пункту 23.7.2.2 Методики N 235-т/1 расходы по использованию арендуемых основных средств (железнодорожного подвижного состава) определяются с учетом ставок аренды в отчетном периоде, ожидаемых в текущем периоде объемов арендуемых основных средств (объемов работы) и ожидаемого на текущий период изменения арендных ставок, принятых регулирующим органом.
Аналогичным образом определяются затраты на все виды ремонта, техническое обслуживание, управление и эксплуатацию железнодорожного состава (пункты 23.7.2.3, 23.7.2.4 Методики N 235-т/1).
В случае превышения темпов роста арендной ставки, ставок за управление и эксплуатацию железнодорожного состава и ставок ремонта за единицу работы, над темпами роста инфляции (индексом цен производителей промышленной продукции, без продукции топливно-энергетического комплекса), над темпами роста цен производителей промышленной продукции компания пригородных пассажирских перевозок представляет экономическое обоснование изменения ставок с калькуляцией соответствующих расходов (пункты 23.7.2.2, 23.7.2.3, 23.7.2.4 Методики N 235-т/1).
Судебная коллегия полагает, что суд первой инстанции, установив, что на отчетный и текущий периоды, а также на период регулирования для аренды подвижного состава с экипажем действовала ставка, утвержденная Правлением ОАО "РЖД" на 2015 г., что Обществом в составе тарифной заявки представлены все документы, подтверждающие указанные расходы АО "СППК" за 2015 г., а также расчет прогнозируемых затрат в указанной части на 2016 г. и период регулирования - 2017 г., однако Департаментом в нарушение приведенных норм расходы определены исходя из стоимости услуг ОАО "РЖД", оказываемых при выполнении пригородных пассажирских перевозок АО "СППК" на 2017 г. с учетом ставок на услуги ОАО "РЖД", действовавших в 2011 г., с последующей их индексацией (ИЦП) на 2012 - 2017 гг. в соответствии с прогнозом Минэкономразвития России на 2017 - 2019 гг. и доли затрат, приходящихся на Ярославскую область пропорционально вагоно-километрам, правомерно пришел к выводу, что тарифным органом произведен неверный расчет данных расходов.
Ссылка Департамента на решение ФСТ России от 15 июля 2015 г. N 1430-д и доводы апелляционной жалобы о том, что Департаментом ставки арендных платежей на 2017 г. правильно определены исходя из действующих в 2011 г. ставок с ежегодным увеличением их на индекс цен производителей промышленной продукции, по данным Минэкономразвития России, поскольку в 2015 г. ОАО "РЖД" утвердило ставки на свои услуги с ростом, значительно превышающим темпы роста цен производителей промышленной продукции, что было предметом рассмотрения в ФСТ России в 2015 г., подлежит отклонению.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, предметом рассмотрения ФСТ России по данному делу являлся спор об определении экономически обоснованного уровня тарифа на 2015 г., утвержденные на 2015 г. арендные ставки не учитывались, поскольку отчетным периодом по данному делу был 2013 г., текущим - 2014 г., а 2015 г. был годом регулирования, то есть в данном деле рассматривались ставки 2013 г., которые представляли собой проиндексированные ставки 2011 г. При этом экономическая обоснованность ставок на 2015 г. Департаментом при определении экономически обоснованного уровня тарифа как на 2017 г., так и иные периоды регулирования не проверялись. Кроме того, данные ставки, определенные решением Правления ОАО "РЖД" на 2015 г., на момент рассмотрения вопроса об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на услуги Общества являлись действующими, и никем не отменены.
Пунктом 23.7.4 Методики N 235-т/1 определено, что оценка ожидаемых на текущий период прочих расходов производится на основе анализа соответствующих обосновывающих документов, предоставляемых субъектом регулирования, с учетом целевых направлений использования кредитных ресурсов, источников валютных поступлений, прогноза изменения платы, взимаемой кредитными организациями за расчетно-кассовое обслуживание и инкассацию денежных средств, а также иных факторов, влияющих на динамику изменения прочих расходов компании пригородных пассажирских перевозок.
Судом первой инстанции установлено, что органом регулирования неправомерно уменьшены расходы Общества на комиссию банка за снятие ксерокопий, услуги электронного документооборота, оформление карточек с образцами подписей, предоставление справок юридическому лицу, которые Общество учло в составе прочих внереализационных расходов.
Судебная коллегия по административным делам находит правильным вывод суда первой инстанции о том, что оснований для принятия данных расходов не в полном объеме у Департамента не имелось, а расчет экономически обоснованных затрат в связи с невключением данных расходов противоречит пункту 23.7.4 Методики N 235-т/1.
На основании изложенного суд первой инстанции, установив, что оспариваемый Приказ не соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления и признания Приказа недействующим.
Однако Судебная коллегия считает ошибочным и основанным на неправильном толковании норм материального права вывод суда о том, что при расчете собственных расходов Общества в части организации по продаже проездных документов затраты на отчисления в негосударственный пенсионный фонд "Благосостояние" в сумме выплат социального характера, а также в части расходов по оплате проезда работников к месту отдыха Департаментом необоснованно не учтены. Вместе с тем это не привело к принятию неправильного по существу судебного решения.
В соответствии со статьей 40 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) коллективный договор - это правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения в организации или у индивидуального предпринимателя и заключаемый работниками и работодателем в лице их представителей.
Нормами статьи 41 ТК РФ предусмотрено, что в коллективном договоре с учетом финансово-экономического положения работодателя могут устанавливаться льготы и преимущества для работников, условия труда, более благоприятные по сравнению с установленными законами, иными нормативными правовыми актами, соглашениями.
Следовательно, при благоприятном финансовом состоянии организация вправе включать различные льготы и преимущества, которые не только предусмотрены статьей 41 ТК РФ, но также иные льготы, которые улучшают положение работников организации по сравнению с действующим законодательством.
Как усматривается из материалов дела, по сведениям из Единого государственного реестра юридических лиц, АО "СППК" расположено по адресу: г. Ярославль, ул. Павлика Морозова, д. 1, представительств, филиалов, иных обособленных структурных подразделений не имеет, то есть местом работы сотрудников Общества является Ярославская область, которая не относится к районам Крайнего Севера и не приравнена к ним.
Таким образом, отчисления в негосударственный пенсионный фонд, а также расходы по оплате проезда работников к месту отдыха категории работников, осуществляющих трудовую деятельность в Архангельском резерве проводников Архангельского участка, является правом, а не обязанностью работодателя и могут устанавливаться с учетом финансово-экономического положения. Бремя несения таких расходов при установлении дополнительных льгот возложено на организацию, установившую их для своих работников. Включение данных расходов в тариф приведет к финансированию за счет публично-правового образования расходов, не отвечающих интересам потребителей услуг.
Судебная коллегия также не соглашается с выводами суда о том, что Департамент в нарушение пункта 19 Методики N 235-т/1 исключил расходы Общества по уплате государственной пошлины за рассмотрение ФСТ России досудебных дел по разногласиям в оценке экономически обоснованных затрат.
Данный вид расходов не может являться экономически обоснованным, поскольку уплата государственной пошлины и судебных издержек при рассмотрении споров между организациями в судах не связана с регулируемым видом деятельности.
Действующим процессуальным законодательством установлен порядок распределения судебных расходов. В частности, судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются судом с проигравшей стороны (часть 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, часть 1 статьи 111 и часть 1 статьи 114 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, часть 1 статьи 98, часть 1 статьи 103 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).
Следовательно, указанный вид расходов не подлежит включению в состав необходимой валовой выручки, поскольку компенсируется в ином порядке. Указанные расходы Общество понесло по собственной инициативе, обратившись в ФСТ России по спорам об установлении экономически обоснованного уровня тарифа. То обстоятельство, что административный истец не реализовал свое право взыскивать с другой стороны понесенные расходы в связи с рассмотренными жалобами и заявлениями не может служить основанием для возложения обязанности по компенсации понесенных расходов на пассажиров и бюджет, в частности Ярославской области.
Подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании норм действующего законодательства, доводы апелляционной жалобы о том, что оценка применяемого регулирующим органом порядка проверки финансово-экономической обоснованности представленных регулируемой организацией сведений не относится к компетенции суда, поскольку выходит за рамки осуществляемой в рамках главы 21 КАС РФ проверки нормативного правового акта.
Не подлежит удовлетворению ходатайство Департамента о прекращении производства по делу в связи с тем, что Приказ утратил силу с 1 января 2018 г., на момент рассмотрения апелляционной жалобы является недействующим и перестал, по его мнению, затрагивать права и интересы административного истца.
Согласно положениям части 2 статьи 194 и части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе прекратить производство по административному делу в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
В данном случае оспариваемый нормативный правовой акт не перестал затрагивать права административного истца.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Ярославского областного суда от 22 сентября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области без удовлетворения.