ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 1 марта 2021 г. N АКПИ20-1046
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,
при секретаре С.,
с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К.Р. о признании недействующими письма Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 15 октября 2012 г. N 18-2/10/1-2088 "Об обзоре типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования" и приложения к нему,
установил:
15 октября 2012 г. Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации (далее также - Минтруд России) издано письмо N 18-2/10/1-2088 (далее - Письмо), в приложении к которому приведен обзор типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования (далее - Обзор). Письмо направлено в федеральные государственные органы с указанием, что в целях обеспечения единого подхода к урегулированию конфликта интересов федеральным государственным органам необходимо с учетом специфики их деятельности подготовить на основе Обзора соответствующие памятки государственным служащим (абзац второй).
Для целей Обзора согласно абзацу двадцать восьмому "Введение" осуществление "функций государственного управления" предполагает в том числе участие государственного служащего в осуществлении оперативно-розыскной деятельности, а также деятельности, связанной с предварительным следствием и дознанием по уголовным делам.
К.Р. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими Письма и направленного им Обзора в части положений, изложенных в абзаце двадцать восьмом "Введение", ссылаясь на то, что они обладают нормативными свойствами, устанавливают не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила; не зарегистрированы и не опубликованы официально в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009; разъяснения, данные в Обзоре, не соответствуют действительному смыслу нормативных положений, а именно пункту 4 статьи 1, части 1 статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"; нарушают его право на труд, гарантированное пунктом 1 статьи 6 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН), частью 1 статьи 37 Конституции Российской Федерации.
По мнению К.Р., такие следственные действия, как допрос свидетелей, запрос документов, вынесение постановления о признании потерпевшим, подписание обвинительного заключения, не могут рассматриваться как осуществление функции государственного управления, поскольку не предполагают решение прокурора об утверждении обвинительного заключения и решение суда по уголовному делу, и, следовательно, не несут в себе осуществление каких-либо властных полномочий. Кроме того, в законодательстве Российской Федерации отсутствует прямое указание на то, что участие государственного служащего в осуществлении оперативно-розыскной деятельности, а также деятельности, связанной с предварительным следствием и дознанием по уголовным делам относится к функциям государственного управления. Считает, что для заключения трудового договора бывшие следователи, дознаватели и оперативные сотрудники не должны получать согласие работодателя по последнему месту их службы.
В обоснование заявленного требования К.Р. указывает на применение Обзора в оспариваемой части при вынесении прокурором закрытого административно-территориального образования г. Снежинск Челябинской области представления об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в сфере противодействия коррупции от 9 декабря 2020 г. N 13-2020 в адрес акционерного общества "Трансэнерго", содержащее требование рассмотреть вопросы о прекращении трудовых отношений с административным истцом на основании пункта 11 части 1 статьи 77 Трудового кодекса Российской Федерации, допустившим нарушение требований законодательства о противодействии коррупции при трудоустройстве; о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц акционерного общества "Трансэнерго" за нарушения законодательства о противодействии коррупции при приеме его на работу. На основании указанного представления прокурора с административным истцом 31 декабря 2020 г. расторгнут трудовой договор.
В письменных возражениях Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации указало, что Письмо издано в пределах предоставленных полномочий, не является нормативным правовым актом, а содержащиеся в Обзоре разъяснения не выходят за рамки адекватного толкования положений действующего законодательства и не влекут изменение правового регулирования соответствующих отношений.
Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве указывает, что Письмо на государственную регистрацию в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации не поступало. Обзор, согласно своей правовой природе, не должен применяться на практике в качестве нормативного правового акта.
В судебном заседании представитель административного истца Б. поддержал заявленное требование.
Представитель Минтруда России К.М. возражала против удовлетворения административного иска.
Министерство юстиции Российской Федерации, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, в письменной форме заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.
Выслушав объяснения представителя административного истца Б., возражения представителя Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации К.М., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Статья 1 Федерального закона "О противодействии коррупции" определяет противодействие коррупции как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий.
Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, названный выше федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты (статья 2 Федерального закона "О противодействии коррупции").
Указом Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию коррупции" образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, председателем которого является Президент Российской Федерации. Пункт 2 названного указа к основным задачам Совета относит координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции; контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.
Согласно пункту 1 Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. N 610, Минтруд России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, государственной гражданской службы, в том числе по разработке и организации внедрения и консультативно-методическому обеспечению мер, направленных на предупреждение коррупции в организациях, по контролю за выполнением этих мер.
Подпунктами 5.4, 5.16 пункта 5 поименованного положения Минтруду России предоставлены полномочия обобщать практику применения законодательства и проводить анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности; давать разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции министерства, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Пунктом 25 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" Минтруду России поручено оказывать федеральным государственным органам, Пенсионному фонду Российской Федерации, Фонду социального страхования Российской Федерации, Федеральному фонду обязательного медицинского страхования, иным организациям, созданным на основании федеральных законов, консультативную и методическую помощь в реализации требований федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации о противодействии коррупции, а также издавать методические рекомендации и другие инструктивно-методические материалы, касающиеся реализации требований федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции (подпункты "а" и "в").
Реализуя предоставленные законом полномочия, Минтруд России Письмом во исполнение решения Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, председателя президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции С.Б.И., а также на основании письма Администрации Президента Российской Федерации от 1 октября 2012 г. N А4-13385Пеш направил Обзор в заинтересованные федеральные государственные органы.
В Обзоре, как следует из его содержания, с учетом разнообразия частных интересов государственных служащих и невозможности составить исчерпывающий перечень конкретных ситуаций определения конфликта интересов (учитывая, что конфликт интересов является оценочной категорией), рассматриваются типовые ситуации конфликта интересов для ряда ключевых "областей регулирования", в которых возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным: приводится описание типовой ситуации и рекомендации как для государственных служащих, так и для представителя нанимателя по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. В отдельных случаях приводится комментарий, поясняющий, почему та или иная ситуация является конфликтом интересов, и содержащий конкретные примеры типовой ситуации или другую полезную информацию.
Обзор основан на мониторинге административной практики рассмотрения случаев конфликта интересов на государственной службе, проведенном Минздравсоцразвития России в 2011 г., а также на анализе информации о деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.
Анализ Обзора, включая положения, с которыми административный истец связывает нарушение своих прав, позволяет сделать вывод, что данный акт не содержит обязательных для исполнения органами государственной власти, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Он направлен на оказание государственным органам, органам местного самоуправления и отдельным категориям организаций, на работников которых распространяются антикоррупционные стандарты в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции, консультативной и методической помощи в реализации требований федеральных законов о противодействии коррупции.
Обзор, по сути, текстуально изложен как пособие, имеет организационный характер и не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Таким образом, не являясь по своей правовой природе нормативным правовым актом, Обзор не подлежал государственной регистрации по Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, его издание не требовало официального опубликования.
Факт указания Письма и Обзора в представлении прокурора закрытого административно-территориального образования г. Снежинск об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в сфере противодействия коррупции от 9 декабря 2020 г. N 13-2020, на основании чего с К.Р. расторгнут трудовой договор, а также в различных судебных актах, в том числе размещение Обзора на официальном сайте министерства в сети "Интернет" (www.mintrud.gov.ru), не наделяет их свойствами нормативного правового акта.
Кроме того, вопреки утверждениям К.Р. Обзор в оспариваемой части соответствует действующему законодательству и действительному смыслу разъясняемых положений федерального закона и не может нарушать право административного истца на труд и его законные интересы.
В статье 12 Федерального закона "О противодействии коррупции" установлены ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора, в силу части 1 которого гражданин, замещавший должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.
Гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан при заключении трудовых или гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг), указанных в части 1 статьи 12 поименованного федерального закона, сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы (часть 2 статьи 12 Федерального закона "О противодействии коррупции").
Корреспондирующие обязанности возложены на работодателя, который в соответствии с частью 4 статьи 12 указанного федерального закона при заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), указанного в части 1 этой статьи, с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Аналогичные положения содержатся в статье 64.1 Трудового кодекса Российской Федерации и части 3.1 статьи 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Установление таких правил направлено на повышение эффективности противодействия коррупции и основывается на принципах приоритетного применения мер по предупреждению коррупции, ориентировано на обеспечение безопасности государства.
Ограничения, направленные на соблюдение специальных правил трудоустройства лиц, ранее замещавших должности государственной или муниципальной службы, предусмотренные в статье 12 Федерального закона "О противодействии коррупции", статье 64.1 Трудового кодекса Российской Федерации, части 3.1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", приняты в целях реализации рекомендаций Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в городе Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) (далее - Конвенция).
Пунктом 1 статьи 12 Конвенции предусмотрена обязанность каждого государства-участника по принятию мер в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства по предупреждению коррупции в частном секторе.
Согласно подпункту "е" пункта 2 статьи 12 Конвенции меры, направленные на достижение этих целей, могут включать, среди прочего, предупреждение возникновения коллизии интересов путем установления ограничений, в надлежащих случаях и на разумный срок, в отношении профессиональной деятельности бывших публичных должностных лиц или в отношении работы публичных должностных лиц в частном секторе после их выхода в отставку или на пенсию, когда такая деятельность или работа прямо связаны с функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли надзор.
Исходя из содержания приведенных законоположений в их системной взаимосвязи следует сделать вывод, что указанные выше ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора, установлены в целях устранения коллизии публичных и частных интересов. Данные ограничения, как и обязанность работодателя при заключении трудового договора с гражданином, замещавшим ранее должности государственной или муниципальной службы, сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы, направлены на соблюдение специальных правил трудоустройства бывших государственных и муниципальных служащих в коммерческие и некоммерческие организации.
У представителя нанимателя (работодателя) обязанность в десятидневный срок сообщать о заключении трудового договора (служебного контракта) с бывшим государственным (муниципальным) служащим, замещавшим должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы не возникает в том случае, если бывший служащий осуществляет свою служебную (трудовую) деятельность в государственном (муниципальном) органе.
Механизм получения соответствующего согласия требуется для исключения факта создания бывшим государственным или муниципальным служащим благоприятных условий для последующего трудоустройства в соответствующую организацию.
Ситуация, при которой отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления соответствующей организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, сама по себе не свидетельствует о необходимости отказать такому государственному или муниципальному служащему в трудоустройстве или заключении гражданско-правового договора. Данная ситуация при наличии иных, установленных в части 1 статьи 12 Федерального закона "О противодействии коррупции", обстоятельств требует исключительно обращения за получением и получения согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.
В отсутствие коррупционных рисков (фактов, свидетельствующих о неправомерном создании благоприятных условий) указанная комиссия предоставляет такое согласие государственным и муниципальным служащим даже в случае осуществления этим служащим отдельных функций государственного, муниципального (административного) управления соответствующей организацией.
Вопреки доводам административного истца участие государственного служащего в осуществлении оперативно-розыскной деятельности, а также деятельности, связанной с предварительным следствием и дознанием по уголовным делам, может порождать коррупционные риски в связи с принятием обязательных решений, включающих в себя как дозволение совершать определенные действия, так и запрет на их совершение, что в целях противодействия коррупции квалифицируется в качестве осуществления функции государственного управления.
Для целей Федерального закона "О противодействии коррупции" в пункте 4 статьи 1 этого закона закреплено понятие функций государственного, муниципального (административного) управления организацией, под которыми понимаются полномочия государственного или муниципального служащего принимать обязательные для исполнения решения по кадровым, организационно-техническим, финансовым, материально-техническим или иным вопросам в отношении данной организации, в том числе решения, связанные с выдачей разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) отдельных действий данной организацией, либо готовить проекты таких решений.
Как следует из буквального содержания указанной нормы Федерального закона "О противодействии коррупции" понятие функции государственного, муниципального (административного) управления организацией является примерным и не содержит исчерпывающий перечень видов государственной деятельности для решения поставленных задач. Необходимо отметить, что сама природа общих понятий не допускает использование исчерпывающего перечня.
Правило о том, что отдельные функции по государственному управлению организацией должны входить в должностные (служебные) обязанности федерального государственного служащего по прежнему месту службы, подлежит расширительному толкованию и подразумевает не только осуществление организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, но и исполнение иных полномочий, связанных с коррупционными рисками.
В силу пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" и Перечня должностей федеральной государственной службы в Министерстве внутренних дел Российской Федерации и должностей в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством внутренних дел Российской Федерации, при замещении которых сотрудники органов внутренних дел Российской Федерации, федеральные государственные гражданские служащие и работники, а также граждане при назначении на должности в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством внутренних дел Российской Федерации, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденного приказом внутренних дел Российской Федерации от 16 декабря 2016 г. N 848, ограничения, установленные в статье 12 Федерального закона "О противодействии коррупции", распространяются и в отношении должностей следователей, дознавателей и оперуполномоченных всех наименований.
Специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила.
Установление таких правил (специальных требований), обусловленных задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, не может рассматриваться как нарушение прав административного истца в указанных им аспектах.
Таким образом, оспариваемое письмо и приложение к нему не содержат новых общеобязательных правил, отличных от требований закона, не имеют в своем содержании разъяснений, изменяющих предусмотренных действующим законодательством ограничений, направленных на соблюдение специальных правил трудоустройства лиц, ранее замещавших должности государственной или муниципальной службы.
В соответствии с пунктом 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.
При указанных обстоятельствах оснований для удовлетворения административного иска не имеется.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления К.Р. о признании недействующими письма Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 15 октября 2012 г. N 18-2/10/1-2088 "Об обзоре типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования" и приложения к нему отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.С.КИРИЛЛОВ