ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
от 14 декабря 2001 г. N ВКПИ 01-26
Именем Российской Федерации
Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего - судьи Верховного Суда Российской Федерации - генерал - майора юстиции Хомчика В.В., при секретаре - лейтенанте юстиции Аистовой Н.В., с участием начальника отдела Главной военной прокуратуры полковника юстиции Милованова В.В., представителей Министерства юстиции РФ Обушенко Л.А. и Никифоровой О.Ю.,рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобам граждан Цыганкова Олега Анатольевича о признании незаконными Приказа Министра обороны Российской Федерации от 5 ноября 2000 года N 500 и Инструкции о порядке погребения погибших (умерших) военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, уволенных с военной службы, изготовления и установки надгробных памятников, утвержденной этим Приказом, и Матюша Ивана Игнатьевича о признании незаконными пунктов 41 и 44 вышеуказанной Инструкции,
установила:
Цыганков обратился в суд с вышеуказанным требованием и просит признать незаконными:
- названный Приказ, поскольку в его преамбуле не приведен Федеральный закон "О ветеранах", нет указания о порядке вступления в силу отдельных положений Инструкции и ответственности должностных лиц, не содержится указаний о вступлении Инструкции в силу одновременно с Постановлением Правительства РФ от 6 мая 1994 года N 460;
- пункт 38 Инструкции, поскольку его неопределенность не позволяет лицу, взявшему на себя обязанность по погребению и оплатившему ритуальные услуги, получить возмещение расходов по погребению в день обращения; в нем не указано место получения платежного документа - территориальный орган МО РФ и перечень необходимых для его оформления документов, а также место получения наличных денежных средств и дата, на которую определяется минимальный размер оплаты труда для исчисления размера возмещения;
- пункт 41 Инструкции, поскольку возлагает на гражданина обязанности, не предусмотренные законодательством, а именно - получение возмещения только по месту погребения погибшего и представление заверенных копий документов;
- пункт 44 Инструкции, поскольку лицо, оплатившее расходы по изготовлению памятника, лишается права на возмещение понесенных расходов в пользу лица, взявшего на себя организацию похорон, но не участвовавшего в них; в нем нет следующих указаний - на обязанность МО РФ возместить расходы в день обращения, на то, что свидетельство о смерти и документ о правах и льготах предъявляются, а не передаются должностным лицам МО РФ, на то, что копии необходимых документов изготавливаются в военном комиссариате и заверяются военным комиссаром;
- раздел V Инструкции, поскольку в нем отсутствуют положения о перечне необходимых документов для получения возмещения расходов и компенсации взамен надгробного памятника; не указано должностное лицо, которое обязано принять документы; не указано, что заявления о получении возмещения подаются в любой военный комиссариат независимо от места захоронения; не указано, что получить возмещение можно без ограничения срока, в том числе и через представителя;
- и всю Инструкцию, поскольку она не опубликована в установленном порядке в "Российской газете".
Цыганков утверждает, что обжалуемые им нормативные акты приняты с нарушением Гражданского кодекса РФ и противоречат Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. ст. 2; 15, ч. 3; 18; 35, ч. 3; 55, ч. 3 Конституции РФ, ст. ст. 24 и 28 Федерального закона "О ветеранах", пункту 3 Постановления Правительства РФ от 6 мая 1994 года N 460, пунктам 8, 9, 11 Указа Президента РФ от 23.05.96 N 763.
Кроме того, заявитель просит обязать редакцию "Российской газеты" опубликовать сообщение о признании незаконным и недействующим Приказа МО РФ от 5 ноября 2000 года N 500 и утвержденной им Инструкции, а также в порядке ч. 3 ст. 225 ГПК РСФСР вынести определение о наличии в действиях должностных лиц МО РФ и Министерства юстиции РФ признаков состава преступлений, предусмотренных ст. ст. 136, ч. 2; 159, ч. ч. 2 и 3; 286 и 293 УК РФ.
Матюша, обжалуя п. п. 41 и 44 указанной Инструкции, указывает на то, что в них не определен порядок выплаты родственникам погибших (умерших) граждан компенсации взамен надгробного памятника, но возложены на граждан дополнительные обязанности, не предусмотренные законом, в виде предоставления заверенных копий документов, а также предусматривается изъятие подлинников удостоверений участников (инвалидов) войны, ветеранов военной службы и т.п.
Инструкция, по мнению Матюши, необоснованно не содержит норм, устанавливающих право гражданина на выплату расходов по погребению как по месту смерти, так и по месту погребения.
Заявитель Матюша в судебном заседании свои требования поддержал. Заявитель Цыганков в судебное заседание не прибыл, однако в дополнительно представленных документах свои требования поддержал.
Представители Министра обороны РФ Хомко Ю.В., Иванов Э.С. и Литвинова Н.А. с жалобами заявителей не согласились и просили об оставлении ее без удовлетворения, пояснив при этом, что Приказ МО РФ и Инструкция изданы в соответствии с законодательством Российской Федерации и не нарушают прав граждан.
Представители Министерства юстиции РФ Обушенко Л.А. и Никифорова О.Ю. также не согласились с требованиями заявителей и пояснили, что обжалуемая Инструкция издана в соответствии с действующим законодательством. Что же касается неправильной практики применения отдельных ее пунктов, то они подлежат обжалованию в суде самостоятельно в каждом конкретном случае.
Выслушав объяснения заявителя Матюши И.И., представителей Министра обороны РФ и представителей Министерства юстиции РФ, исследовав материалы дела и заслушав заключение начальника отдела Главной военной прокуратуры полковника юстиции Милованова В.В., полагавшего жалобы удовлетворить частично, признав незаконными п. 41 Инструкции в части, обязывающей граждан представлять заверенную копию свидетельства о смерти погибшего (умершего), а также удостоверение участника войны либо удостоверение инвалида, свидетельство о праве на льготы, удостоверение ветерана военной службы и т.п. погибшего (умершего), а также п. 44 Инструкции как противоречащий п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 1994 года N 460, Верховный Суд РФ приходит к следующим выводам.
Гарантии погребения погибших (умерших) военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и граждан, уволенных с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно - штатными мероприятиями, в соответствии с п. 7 ст. 18 Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" от 12 января 1996 года N 8-ФЗ погребение погибших (умерших) военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, уволенных с военной службы, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а нормы расходов на погребение умерших (погибших) военнослужащих определяются Правительством Российской Федерации.
Во исполнение указанного Федерального закона Правительством Российской Федерации 6 мая 1994 года было принято Постановление N 460, установившее нормы расходов на погребение, а также на изготовление и установку надгробных памятников.
После внесения изменений в указанное Постановление другими постановлениями, в том числе Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 года N 999, предельные нормы компенсаций расходов денежных средств на оплату ритуальных услуг, изготовление и установку надгробий установлены в абсолютных цифрах, безотносительно установленного законодательством минимального размера оплаты труда.
Пунктом 3 Постановления Правительства РФ N 460 Министерству обороны Российской Федерации и другим министерствам и ведомствам Российской Федерации, в войсках (органах) которых военнослужащие проходили военную службу (службу, военные сборы), предписано определить порядок погребения погибших (умерших) граждан и оплаты расходов, связанных с их погребением, а также оплаты изготовления и установки надгробных памятников или выплаты родственникам погибших (умерших) граждан компенсации взамен надгробного памятника.
В соответствии с указанной нормой Министром обороны РФ 5 ноября 2000 года издан Приказ N 500, утвердивший Инструкцию о порядке погребения погибших (умерших) военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, уволенных с военной службы, изготовления и установки надгробных памятников, в которую на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2000 года N 999 Приказом МО РФ N 120 от 22 марта 2001 года внесены соответствующие изменения о нормах расходов на погребение и установку надгробий.
Заявителями верно указано на то, что в "Российской газете" N 37 21.02.2001 был опубликован только Приказ МО РФ N 500.
Вместе с тем пунктом 9 Указа Президента РФ "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" N 763 от 23 мая 1996 года предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию как в "Российской газете", так и в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
Указанный Приказ и внесенные в него изменения опубликованы в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти N 51 от 18.12.2000 и N 16 от 16.04.2001 и зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ 8 декабря 2000 года, регистрационный N 2483, и 5 апреля 2001 года, регистрационный N 2646.
Таким образом, утверждение заявителей о том, что оспариваемые нормативные акты не опубликованы в установленном порядке и не прошли государственной регистрации, не соответствует действительности.
В соответствии с п. 12 Указа Президента РФ N 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.
Приказ МО РФ N 500 и обжалуемая Инструкция не содержат указаний о порядке вступления их в силу, поэтому на указанные нормативные акты распространяется общий порядок вступления в силу актов федеральных органов исполнительной власти.
В связи с вышеизложенным отсутствие в этих актах указаний о вступлении их в силу одновременно с Постановлением Правительства РФ от 6 мая 1994 года N 460 не может быть признано незаконным.
Что же касается права на возмещение расходов на погребение и установку надгробных памятников, то оно установлено не обжалуемыми нормативными актами, а указанными Федеральными законами и Постановлением Правительства РФ и может быть реализовано независимо от времени установления порядка такого возмещения и издания соответствующих нормативных актов руководителями ведомств, в войсках (органах) которых военнослужащие проходили военную службу.
Поскольку Федеральный закон "О ветеранах" от 12 января 1995 года N 5-ФЗ устанавливает правовые гарантии социальной защиты всех категорий ветеранов, в том числе и не являвшихся военнослужащими, а обжалуемые нормативные акты регулируют порядок погребения только военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, утверждение заявителя Цыганкова о необходимости приведения в преамбуле Приказа ссылки на упомянутый Закон безосновательно.
Более того, отсутствие указанной ссылки является элементом юридической техники и само по себе не может свидетельствовать о незаконности изданного Приказа.
В соответствии с пунктом 38 обжалуемой Инструкции оплата расходов, связанных с погребением погибших (умерших) военнослужащих, лицам, взявшим на себя организацию погребения, производится по фактическим затратам, подтвержденным соответствующими документами, за счет средств по статье 6223 Классификации расходов сводной сметы расходов Министерства обороны, но не более суммы, равной 3000 рублей.
Пунктом 44 Инструкции установлено, что при погребении погибших (умерших) за счет средств Министерства обороны за пределами территории Российской Федерации родственникам или лицам, взявшим на себя организацию похорон, может быть произведена как оплата расходов по изготовлению надгробных памятников, так и выплата компенсации взамен надгробного памятника в размерах, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 1994 года N 460.
Поскольку Закон и Постановление Правительства РФ не возлагают на должностных лиц обязанность выплаты возмещения в день обращения, отсутствие такого указания в Инструкции не противоречит действующему законодательству.
Не может быть признано основанием для признания указанного пункта незаконным и отсутствие в нем указаний на место получения платежного документа и денежных средств, а также перечня необходимых для его оформления документов.
Так, согласно п. 41 Инструкции оплата расходов организациям либо лицам, взявшим на себя расходы по изготовлению и установке надгробных памятников, осуществляется военными комиссариатами по месту погребения погибших (умерших) военнослужащих за счет средств, предусмотренных сметой Министерства обороны. Далее в Инструкции приведен перечень документов, которые необходимо представить в военный комиссариат для получения возмещения, в частности: заявление, документы, подтверждающие расходы, свидетельство о смерти погибшего (умершего) и его заверенная копия, удостоверение участника войны либо удостоверение инвалида, свидетельство о праве на льготы, удостоверение ветерана военной службы и т.п. погибшего (умершего), справка о месте захоронения умершего.
Как пояснил представитель Министра обороны РФ, такие же документы необходимо представлять и при обращении за возмещением расходов, связанных с погребением. При этом гражданин не лишен права обратиться в военный комиссариат как по месту жительства, так и по месту захоронения. Военный комиссариат не оплачивает указанные расходы, а представляет документы в центр социального обеспечения при городском комиссариате по месту жительства заявителя, который в свою очередь перечисляет денежные средства на имя получателя в отделение сберегательного банка по месту жительства последнего.
Поскольку обязанность представления подтверждающих документов прямо указана в пункте 38 Инструкции и права гражданина, обратившегося за возмещением расходов по погребению, с учетом установленного порядка его получения, не нарушаются, суд не находит оснований для признания указанной нормы незаконной по мотиву недостаточной регламентации порядка оплаты расходов, связанных с погребением.
Вопреки утверждению заявителя Цыганкова, лица, не являющиеся родственниками умершего или не участвовавшие в похоронах, взявшие на себя расходы по изготовлению и установке надгробных памятников, не лишены права получить возмещение понесенных расходов. Порядок такого возмещения регламентирован изложенным выше пунктом 41 Инструкции.
Заявителем Цыганковым верно указано на то, что в Инструкции отсутствует указание на то, что получить возмещение можно без ограничения срока.
Вместе с тем отсутствие этого указания не лишает граждан права обратиться за возмещением расходов в любой срок после похорон и установки надгробного памятника.
Утверждение заявителя Цыганкова о необходимости указания в Инструкции на дату, которой определяется минимальный размер оплаты труда для исчисления размера возмещения, беспредметно, так как в настоящее время этот размер установлен в абсолютных цифрах.
Не устанавливают оспариваемые нормативные акты и ограничений в совершении всех необходимых действий при подаче документов и получении возмещения представителем гражданина в силу полномочий, основанных на доверенности, оформленной в порядке, предусмотренном главой 10 Гражданского кодекса РФ.
Поскольку в силу ст. 30 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" должностные лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, отсутствие в оспариваемых нормативных актах аналогичной нормы не является основанием для признания их незаконными.
Не усматривает суд и нарушений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ, поскольку обжалуемые заявителями нормативные акты не ограничивают прав человека и гражданина Российской Федерации.
Вместе с тем утверждение в жалобах Матюши и Цыганкова о том, что установленное п. 41 Инструкции требование к заявителям представлять в военный комиссариат для получения оплаты расходов по изготовлению и установке надгробных памятников помимо свидетельства о смерти погибшего (умершего) и его заверенную копию противоречит действующему законодательству Российской Федерации, является обоснованным.
Заявитель Матюша И.И. пояснил в суде, что военный комиссар объединенного военного комиссариата города Пушкино Московской области, руководствуясь п. 41 Инструкции, для оплаты расходов на изготовление надгробного памятника жене - участнику войны потребовал представить в военкомат помимо подлинника свидетельства о смерти его ксерокопию, заверенную нотариусом.
Это заявление Матюши подтверждается копией письма военного комиссара указанного военкомата от 13 мая 1998 года N ФХО/1265.
О сложившейся практике требования от граждан в указанных случаях представления копии свидетельства о смерти, заверенной нотариусом, свидетельствует также объявление военного комиссариата г. Пушкино в газете "Подмосковный Пушкино" N 30(146) от 28 июля 2001 года.
Представители Министра обороны РФ Хомко Ю.В. и Иванов Э.С. фактически не отрицали указанную сложившуюся во всех военных комиссариатах правоприменительную практику, мотивируя тем, что она не противоречит действующему законодательству и направлена на пресечение злоупотреблений при производстве выплат.
Однако согласно ст. 2 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1983 года, утвержденного Законом СССР от 29 декабря 1983 года "О порядке выдачи и свидетельствования предприятиями, учреждениями и организациями копий документов, касающихся прав граждан", предприятия, учреждения и организации обязаны свидетельствовать копии документов, необходимых для представления гражданами в эти предприятия, учреждения, организации, если законодательством не предусмотрено представление копий таких документов, засвидетельствованных в нотариальном порядке.
В соответствии с п. 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств" указанный Закон СССР от 29 декабря 1983 года является действующим.
Федеральным законом от 12 января 1996 года "О погребении и похоронном деле", Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 1994 года N 460 не предусмотрено для производства оплаты расходов представление копий свидетельств о смерти, в том числе заверенных нотариально.
Таким образом, в соответствии со ст. 2 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1983 года, утвержденного Законом СССР от 29 декабря 1983 года "О порядке выдачи и свидетельствования предприятиями, учреждениями и организациями копий документов, касающихся прав граждан", военные комиссариаты обязаны свидетельствовать верность копий свидетельств о смерти погибшего (умершего), подлинники которых им представляются гражданами, а не требовать от последних заверенных копий, в том числе и в нотариальном порядке.
Пункт 41 Инструкции о порядке погребения погибших (умерших) военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, уволенных с военной службы, изготовления и установки надгробных памятников в части, устанавливающей обязанность граждан представлять в военные комиссариаты заверенную копию свидетельства о смерти погибшего (умершего), а также позволяющей требовать ее нотариального удостоверения, является незаконным, противоречащим действующему законодательству Российской Федерации.
Заявитель Матюша И.И. в жалобе также указал, что предоставляемые в соответствии с п. 41 Инструкции гражданами в военкоматы удостоверения участников войны либо удостоверения инвалидов, свидетельства о праве на льготы, удостоверения ветерана военной службы и т.п. погибшего (умершего) работниками военкоматов изымаются и гражданам не возвращаются.
Эти обстоятельства подтвердили в суде представители Министра обороны РФ и пояснили, что изъятие указанных удостоверений осуществляется на основании п. 41 Инструкции и во исполнение писем начальника Главного управления военного бюджета и финансирования Министерства обороны РФ от 25 марта 1998 года N 180/13/4-242 и от 18 апреля 1998 года N 180/13/4-305. По их мнению, изъятие данных удостоверений не противоречит действующему законодательству, но позволяет предупредить возможные злоупотребления правами и льготами умерших участников войны и ветеранов со стороны их родственников.
Вместе с тем указанные положения и действия работников военных комиссариатов, связанные с изъятием удостоверений участников войны, инвалидов, ветеранов военной службы, свидетельств о праве на льготы, не основаны на законе.
Так, Федеральными законами от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах", от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении", от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" не установлена обязанность граждан сдавать удостоверения погибших (умерших) участников войны, инвалидов, ветеранов военной службы, свидетельств о праве на льготы, а органов или работников Министерства обороны РФ - обязанность изымать указанные удостоверения.
Не установлена такая обязанность и Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 октября 1999 года N 1122 "Об удостоверениях ветерана Великой Отечественной войны", а также утвержденной им Инструкцией о порядке заполнения, выдачи и учета удостоверений ветерана Великой Отечественной войны.
Таким образом, положения п. 41 Инструкции в части, не только обязывающей граждан представлять в военный комиссариат удостоверение участника войны либо удостоверение инвалида, свидетельство о праве на льготы, удостоверение ветерана военной службы и т.п. погибшего (умершего), но при отсутствии установления в Инструкции обязанности возвращать указанные документы, как это предусмотрено п. 43 Инструкции в отношении подлинного экземпляра свидетельства о смерти погибшего (умершего), но и позволяющей работникам военных комиссариатов изымать данные документы, противоречат действующему законодательству Российской Федерации и являются незаконными.
Также незаконным (недействующим) подлежит признанию и п. 44 Инструкции как ограничивающий круг лиц, имеющих право на выплаты компенсации взамен надгробного памятника.
Так, согласно п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 1994 года N 460 Министерство обороны Российской Федерации и иные министерства и ведомства, в войсках и органах которых проходили военную службу (службу, военные сборы) граждане, обязано было в месячный срок определить порядок погребения погибших (умерших) граждан, указанных в п. 1 настоящего Постановления, и оплаты расходов, связанных с их погребением, а также оплаты изготовления и установки надгробных памятников или выплаты родственникам погибших (умерших) граждан компенсации взамен надгробного памятника.
Таким образом, Правительство Российской Федерации обязывало Министерство обороны РФ определить порядок оплаты изготовления и установки надгробных памятников или порядок выплаты родственникам погибших (умерших) компенсации взамен надгробного памятника. При этом указанное Постановление не содержит каких-либо ограничений для родственников погибших (умерших) или на оплату изготовления и установки надгробных памятников, или на выплату им компенсации взамен надгробного памятника.
Министерство обороны Российской Федерации в нарушение указанных требований п. 3 Постановления Правительства от 6 мая 1994 года N 460, не определив порядок оплаты изготовления и установки надгробных памятников или выплаты родственникам погибших (умерших) граждан компенсации взамен надгробного памятника, в отношении всех лиц, указанных в п. 1 данного Постановления, а установив указанный порядок лишь в отношении лиц, погребенных за пределами территории Российской Федерации, ограничило круг лиц, имеющих право на выплаты компенсации взамен надгробного памятника.
При таких обстоятельствах п. 44 Инструкции является незаконным, противоречащим п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 1994 года N 460.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 191 - 197 и 239.7 ГПК РСФСР, Военная коллегия Верховного Суда РФ
решила:
жалобы Цыганкова Олега Анатольевича и Матюши Ивана Игнатьевича удовлетворить частично.
Признать незаконными (недействующими) со дня принятия:
- п. 41 Инструкции о порядке погребения погибших (умерших) военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, уволенных с военной службы, изготовления и установки надгробных памятников, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 5 ноября 2000 года N 500 "О погребении погибших (умерших) военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, уволенных с военной службы", в части, не только обязывающей граждан представлять в военный комиссариат заверенную копию свидетельства о смерти погибшего (умершего), но и позволяющей требовать ее нотариального удостоверения, а также в части, не только обязывающей граждан представлять в военный комиссариат удостоверение участника войны либо удостоверение инвалида, свидетельство о праве на льготы, удостоверение ветерана военной службы и т.п. погибшего (умершего), но и позволяющей изымать у граждан указанные документы;
- п. 44 Инструкции в части, противоречащей п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 1994 года N 460, как ограничивающий круг лиц, имеющих право на выплаты компенсации взамен надгробного памятника.
В остальной части в удовлетворении жалоб отказать.
Настоящее решение может быть обжаловано и опротестовано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его вынесения в окончательной форме.
Председательствующий -
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.ХОМЧИК