ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 29 августа 2012 г. N 49-АПГ12-2
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Еременко Т.И.,
судей Борисовой Л.В. и Ксенофонтовой О.А.
при секретаре Аверине А.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Республики Башкортостан о признании недействующим (в части) Закона Республики Башкортостан от 23 декабря 2005 г. N 259-З "О Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан" по апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, на решение Верховного суда Республики Башкортостан от 8 июня 2012 г., которым заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., объяснения представителей Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан Янбековой Г.Г., Президента Республики Башкортостан - Гадилова М.В., Министерства финансов Республики Башкортостан - Мамбеткуловой З.Р., возражавших против отмены судебного акта, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., поддержавшей доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
23 декабря 2005 г. Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан принят Закон N 259-З "О Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан" (далее - Закон Республики Башкортостан), (далее - Реестр), официально опубликованный в газете "Республика Башкортостан" 24 декабря 2005 г., N 246 (25979).
Реестр, являющийся приложением к Закону Республики Башкортостан, представляет собой перечень муниципальных должностей муниципальной службы в республике, замещение которых предполагает осуществление профессиональной деятельности на постоянной основе.
Разделами 1, 2, 3 Реестра в зависимости от численности населения сельского или городского поселения (до 7,5 тыс. человек, от 7,5 до 20 тыс. человек и от 20 тыс. человек) одни и те же должности с одними и теми же функциональными признаками отнесены к различным группам должностей.
В разделы 5, 6 и 9 Реестра отдельно от муниципальных должностей иных городских округов включены должности муниципальной службы, замещаемые в администрации, аппарате представительного органа, контрольно-счетном органе городских округов город Уфа и город Стерлитамак.
В Реестр не включены муниципальные должности муниципальной службы в аппарате избирательной комиссии муниципального образования.
Прокурор Республики Башкортостан обратился в суд с заявлением о признании недействующим Реестра, сославшись на его противоречие федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Верховным Судом Республики Башкортостан постановлено приведенное выше решение, об изменении которого просит в апелляционном представлении прокурор, ссылаясь на несоответствие выводов в решении суда обстоятельствам дела и требованиям закона.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит его подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Суд, признавая недействующим Реестр в полном объеме, посчитал соответствующей федеральному законодательству классификацию должностей муниципальной службы в городских округах городов Уфы и Стерлитамака, отличную от распределения по группам должностей муниципальной службы других городских округов.
Указанный вывод мотивирован тем, что законодательное регулирование осуществлено в пределах компетенции законодательного органа Республики Башкортостан с учетом установленного федеральным законодательством критерия "исторические и иные местные традиции".
Вывод суда, изложенный в решении, не соответствует обстоятельствам дела, основан на неправильном применении норм материального права.
Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, регламентированы на федеральном уровне Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ).
Названным актом определено, что муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) (ст. 2). Должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами (ст. 6).
Для унификации должностей муниципальной службы в разных муниципальных образованиях в субъекте Российской Федерации утверждается реестр должностей муниципальной службы.
В соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.
По смыслу Закона, под функциональным признаком должности имеется в виду разграничение должностей, создаваемых для исполнения полномочий соответствующего органа или лица, замещающего муниципальную должность.
По смыслу решения суда, функциональным признаком должностей муниципальной службы в городских округах город Уфа и город Стерлитамак, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций, служат следующие обстоятельства. Традиционно в городах Уфе и Стерлитамаке, имеющих статус городов республиканского значения, проводятся важнейшие крупные политические, научные, культурные, спортивные мероприятия. Декретом ВЦИК от 14 июня 1922 г. из города Стерлитамака в город Уфу был перенесен центр Автономной Башкирской Социалистической Советской Республики. Город Уфа согласно ст. 65 Конституции Республики Башкортостан является столицей данного публично-правового образования.
Подобные суждения относительно классификации муниципальных должностей муниципальной службы городских округов не согласуются с принципами местного самоуправления, закрепленными действующим законодательством.
Местное самоуправление, как отмечено в ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Названным Законом определены вопросы местного значения, в том числе вопросы местного значения городского округа (ст. 16), которые решаются выборными и другими органами местного самоуправления самостоятельно, в том числе посредством муниципальной службы.
Должности муниципальной службы образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность, что нашло отражение и в ст. 6 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ.
Эти правила распространяются на все муниципальные образования соответствующего уровня, в том числе и на те, по поводу которых возник спор.
В состав Республики Башкортостан, кроме городов Уфы и Стерлитамака, входят в соответствии со ст. 64 Конституции Республики Башкортостан города республиканского значения Агидель, Кумертау, Нефтекамск, Октябрьский, Салават, Сибай.
При этом городские округа город Уфа и город Стерлитамак не выделены в отдельную группу городских округов по каким-либо индивидуальным особенностям ни Основным Законом Республики Башкортостан, ни Законом Республики Башкортостан от 17 декабря 2004 г. N 126-з "О границах, статусе и административных центрах муниципальных образований в Республике Башкортостан", ни иными региональными нормативными правовыми актами.
Судом первой инстанции на примере должностных регламентов управляющих делами администраций городских округов городов Уфы, Стерлитамака, Октябрьского, Салавата исследовался вопрос о функциональных обязанностях указанных муниципальных служащих, и различий не установлено.
Из изложенного следует, что классификация муниципальных должностей муниципальной службы в городских округах городов Уфы и Стерлитамака, отличная от распределения по группам должностей муниципальной службы других городских округов Республики Башкортостан, не соответствует действующему законодательству.
Прокурором также ставился вопрос о незаконности отсутствия в Реестре высших и главных групп должностей в сельских и городских ***.
Прокурором также ставился вопрос о незаконности отсутствия в Реестре высших и главных групп должностей в сельских и городских поселениях.
В частности, в разделе 1 Реестра отсутствуют высшая и главная группы должностей, в разделах 2 и 3 Реестра - высшая группа должностей.
Указанное также не согласуется с общими принципами местного самоуправления и приводит к нарушению основных принципов муниципальной службы, предусмотренных ст. 4 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ, в том числе профессионализма и компетентности муниципальных служащих, единства основных требований к муниципальной службе и правовой защищенности муниципальных служащих. Неполный Реестр не обеспечивает исполнение функции, установленной федеральным законодателем.
Согласно разъяснению, данному в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 июня 2012 г. N 13 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции", судам необходимо учитывать, что апелляционные жалоба, представление могут быть поданы не только на решение суда в целом, но и на его часть, например резолютивную или мотивировочную.
Не оспаривая резолютивную часть судебного акта, прокурор просил изменить мотивировочную часть решения и исключить из нее выводы суда о соответствии федеральному законодательству классификации должностей муниципальной службы в городских округах городов Уфы и Стерлитамака, отличной от распределения по группам должностей муниципальной службы других городских округов, и отсутствия в Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан высших и главных групп должностей в сельских и городских поселениях.
С учетом изложенного апелляционное представление подлежит удовлетворению.
Не имеют правового значения для данного дела ссылки представителей органов государственной власти на то, что не имеется денежных средств для исполнения судебного решения и приведения оспариваемого акта в соответствие с действующим законодательством. Указанное обстоятельство не предусмотрено ст. 253 ГПК РФ в качестве основания для отказа в признании нормативного правового акта противоречащим федеральному законодательству и недействующим.
Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного суда Республики Башкортостан от 8 июня 2012 г. изменить.
Исключить из мотивировочной части решения выводы суда о соответствии федеральному законодательству классификации должностей муниципальной службы в городских округах городов Уфы и Стерлитамака, отличной от распределения по группам должностей муниципальной службы других городских округов, и отсутствия в Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан высших и главных групп должностей в сельских и городских поселениях.
В остальной части решение суда оставить без изменения.