ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 29 августа 2012 г. N 4-АПГ12-15
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Горчаковой Е.В., судей Анишиной В.И., Калининой Л.А., при секретаре Завражнове М.Ю. рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе закрытого акционерного общества "Арал Плюс" (далее - ЗАО "Арал Плюс") на решение Московского областного суда от 21 февраля 2012 г. об отказе ЗАО "Арал Плюс" в удовлетворении заявления о признании недействующим отдельных положений Закона Московской области от 25 апреля 2008 г. N 53/2008-ОЗ "О квотировании рабочих мест".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя ЗАО "Арал "Плюс" Тимошенко А.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителей Московской областной Думы Степановой Н.Н., Факеевой Г.А., представителя Губернатора Московской области Рыжовой О.Т., просивших решение суда первой инстанции оставить без изменения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Законом Московской области от 25 апреля 2008 г. N 53/2008-ОЗ "О квотировании рабочих мест" установлены правовые, экономические и организационные основы квотирования рабочих мест в Московской области для приема на работу инвалидов, имеющих в соответствии с индивидуальными программами реабилитации рекомендации к труду, и граждан, испытывающих трудности в поиске работы.
В частности, для целей данного Закона используются следующие понятия:
Квота - минимальное количество рабочих мест для определенных названным Законом категорий граждан, которых работодатель обязан трудоустроить, включая количество рабочих мест, на которых уже работают лица указанных категорий.
Квотирование рабочих мест - выделение рабочих мест для трудоустройства определенных данным Законом категорий граждан в процентах от среднесписочной численности работников в соответствии с установленной квотой.
Невыполнение квоты - отказ работодателя в приеме на работу граждан для трудоустройства на квотируемые рабочие места, либо непредставление организацией в установленном законодательством порядке информации о выполнении квоты (статья 2).
В силу предписаний этого регионального Закона квотирование рабочих мест устанавливается для трудоустройства инвалидов, имеющих в соответствии с индивидуальными программами реабилитации рекомендации к труду; несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет; лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; лиц, освобожденных из мест лишения свободы; выпускников специальных общеобразовательных школ закрытого типа, специальных профессиональных училищ закрытого типа, специальных (коррекционных) образовательных учреждений закрытого типа, в возрасте до 19 лет; выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования в возрасте до 20 лет, ищущих работу впервые (статья 3).
Статья 4 оспариваемого акта (размер и условия установления квоты) гласит:
"1. Квота для приема на работу лиц, указанных в статье 3 настоящего Закона, устанавливается организациям, расположенным на территории Московской области, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, среднесписочная численность работников которых составляет более 100 человек.
2. Квота для приема на работу инвалидов устанавливается в размере 2 процентов от среднесписочной численности работников, для приема на работу иных категорий граждан, указанных в статье 3 настоящего Закона, - в размере 1 процента от среднесписочной численности работников.
3. Работодатель самостоятельно рассчитывает размер квоты, исходя из среднесписочной численности работников. Среднесписочная численность работников в текущем месяце исчисляется в порядке, определенном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области статистики. При расчете количества квотируемых рабочих мест округление их числа производится в сторону уменьшения до целого значения.
4. Для организаций в пределах установленной квоты для приема на работу инвалидов центральным исполнительным органом государственной власти Московской области, уполномоченным в сферах труда, охраны труда и занятости населения, устанавливается минимальное количество специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов".
В соответствии со статьей 5 Закона (права и обязанности работодателя) работодатели обязаны в соответствии с установленной квотой создавать или выделять рабочие места для трудоустройства категорий граждан, указанных в статье 3 оспариваемого Закона (часть 1). Рабочие места считаются созданными (выделенными), если на них трудоустроены граждане указанных категорий (часть 2). Работодатели вправе получать от центрального исполнительного органа государственной власти Московской области, уполномоченного в сферах труда, охраны труда и занятости населения, информацию, необходимую при создании квотируемых рабочих мест (часть 3). Трудоустройство граждан в счет установленной квоты производится работодателями самостоятельно с учетом предложений центрального исполнительного органа государственной власти Московской области, уполномоченного в сферах труда, охраны труда и занятости населения, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, территориальных подразделений центрального исполнительного органа государственной власти Московской области в сфере социальной защиты населения, органов управления образованием, органов по работе с молодежью, общественных организаций инвалидов (часть 4). Работодатели, отвечающие требованиям части 1 статьи 4 данного Закона, обязаны ежемесячно представлять центральному исполнительному органу государственной власти Московской области, уполномоченному в сферах труда, охраны труда и занятости населения, информацию о выполнении квоты для приема на работу инвалидов и ежеквартально - информацию о выполнении квоты для приема на работу иных категорий граждан, указанных в статье 3 названного Закона (часть 5).
За нарушение установленной этим Законом обязанности по квотированию рабочих мест работодатель несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Московской области. Протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами центрального исполнительного органа государственной власти Московской области, уполномоченного в сферах труда, охраны труда и занятости населения (части 1, 2 статьи 6 Закона).
ЗАО "Арал Плюс" обратилось в суд с заявлением о признании недействующими отдельных положений этого регионального Закона, а именно, статьи 2 в части понятия "квота", статьи 3 в части слов "от 14 лет", статей 4, 5 в части возложения обязанности на работодателя создавать места для лиц моложе 16 лет и старше 18 лет., полагая, что оспариваемое правовое регулирование возлагает на заявителя дополнительные обязанности, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, и тем самым противоречит статьям 2, 16 Трудового кодекса России, статьям 1, 21, 22, 421 Гражданского кодекса России, статьям 15, 17, 34, 37, 55, 60 Конституции России, статьям 1 - 3 Международной Конвенции МОТ N 138, статьям 11, 25 Международной Конвенции МОТ N 29; статье 1 Международной Конвенции МОТ N 105, статьям 2, 3 Международной Конвенции МОТ N 138.
Определением Московского областного суда от 21 февраля 2012 года производство по данному делу в части требований заявителя о несоответствии положений оспариваемого Закона Московской области Конституции Российской Федерации прекращено по основаниям, предусмотренными абзацами 1 - 2 статьи 220 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, как не подлежащих рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства.
Решением Московского областного суда от 21 февраля 2012 г. ЗАО "Арал Плюс" отказано в удовлетворении заявленных требований.
В апелляционной жалобе ЗАО "Арал Плюс" просит решение суда первой инстанции отменить, вынести новое решение об удовлетворении заявления ЗАО "Арал Плюс".
Проверив материалы дела, изучив и обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене в апелляционном порядке.
По смыслу статей 251 - 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Отказывая ЗАО "Арал Плюс" в удовлетворении заявления суд исходил из того, что оспариваемые заявителем положения соответствуют федеральному законодательству.
Такой вывод суда основан на правильном толковании материального закона, регулирующего спорное правоотношение.
В силу Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" федеральный законодатель, включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области занятости населения (статья 6, подпункт 1 пункта 1 статьи 7.1-1 Закона), одновременно определяет систему мероприятий в области содействия занятости населения (статья 5 Закона), в том числе осуществление мероприятий, способствующих занятости граждан, испытывающих трудности в поиске работы (инвалиды; лица, освобожденные из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет; лица, предпенсионного возраста (за два года до наступления возраста, дающего право выхода на трудовую пенсию по старости; беженцы и вынужденные переселенцы; граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей; одинокие и многодетные родители, воспитывающие несовершеннолетних детей, детей-инвалидов; граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф; граждане в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущие работу впервые) (пункт 2 статьи 5 Закона).
Государство обеспечивает дополнительные гарантии гражданам, испытывающим трудности в поиске работы, в том числе путем установления квоты для приема на работу инвалидов, работников моложе 18 лет. Организациям, численность работников которых составляет более 100 человек, законодательством субъекта Российской Федерации устанавливается квота для приема на работу инвалидов в процентах к среднесписочной численности работников (но не менее 2 и не более 4 процентов). Работодатели содействуют проведению государственной политики занятости населения на основе соблюдения установленной квоты для трудоустройства инвалидов, трудоустройства определяемого органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления числа граждан, особо нуждающихся в социальной защите, или резервирования отдельных видов работ (профессий) для трудоустройства таких граждан. При этом работодатели обязаны ежемесячно представлять органам службы занятости информацию, необходимую для осуществления деятельности по профессиональной реабилитации и содействию занятости инвалидов; информацию о наличии вакантных рабочих мест (должностей), выполнении квоты для приема на работу инвалидов. При приеме на работу гражданина, направленного службой занятости, работодатель в пятидневный срок возвращает в службу занятости направление с указанием дня приема гражданина на работу. В случае отказа в приеме на работу гражданина, направленного службой занятости, работодатель делает в направлении службы занятости отметку о дне явки гражданина и причине отказа в приеме на работу и возвращает направление гражданину. Работодатель имеет право принимать на работу граждан, непосредственно обратившихся к нему, на равных основаниях с гражданами, имеющими направление органов службы занятости. Работодатели имеют право получать от органов службы занятости бесплатную информацию о положении на рынке труда (статья 13, статьи 25, 26 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", статья 11 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", статьи 20, 21, 22 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации).
Осуществление надзора и контроля за приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты с правом проведения проверок; выдача обязательных предписаний и составления протоколов; организация временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые, возложены федеральным законодателем на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 7.1-1 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации").
Очевидно, что при таком положении, законодатель Московской области, вводя квотирование рабочих мест для трудоустройства инвалидов, несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, действовал правомерно, в рамках компетенции субъекта Российской Федерации, предоставленной Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".
Во всяком случае, Закон Московской области от 25 апреля 2008 г. N 53/2008-ОЗ "О квотировании рабочих мест" в оспариваемой заявителем части принципов правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений не нарушает, права работодателя не отменяет, свободу договора не ограничивает, и дополнительных обязанностей на работодателя, чем это предусмотрено федеральным законодательством в области занятости населения и Трудовым кодексом Российской Федерации, не возлагает.
Доводы апелляционной жалобы не могут изменить правовую судьбу обжалуемого судебного постановления. Все доводы были предметом судебного разбирательства, им дана надлежащая правовая оценка, что нашло обстоятельное, мотивированное отражение в решении Московского областного суда от 21 февраля 2012 г.
Судебная коллегия констатирует, что подвергаемое заявителем сомнению толкование региональным законодателем понятия "квота" употребляется в этом Законе исходя из смысла, придаваемого семантическим толкованием и сложившейся правоприменительной практикой в области трудового законодательства.
Квотирование рабочих мест для приема на работу инвалидов и несовершеннолетних от 14 до 18 лет, являясь по своей юридической природе дополнительной гарантией обеспечения поиска работы этой категории граждан, не может расцениваться как принуждение к труду, на чем настаивает заявитель.
Иное толкование, напротив, означало бы умаление права граждан на бесплатное содействие в подборе подходящей работы в трудоустройстве при посредничестве органов службы занятости и, как следствие, нарушение принципа защиты от безработицы и содействия в трудоустройстве.
Между тем данный принцип, как уже было отмечено, по смыслу статьи 2 Трудового кодекса Российской Федерации составляет основу правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.
Отсутствие в оспариваемом Законе норм, устанавливающих порядок привлечения граждан к труду, в том числе несовершеннолетних, не свидетельствует о несоответствии федеральному законодательству.
Указанные отношения регламентированы Трудовым кодексом Российской Федерации, нормы которого обязательны к исполнению всеми субъектами трудовых отношений и не требуют подтверждения в законодательстве субъекта Российской Федерации.
Доводы представителя ЗАО "Арал Плюс", сводящиеся к необходимости прекращения производства по данному делу по мотиву подведомственности спора арбитражному суду, Судебная коллегия отклоняет.
В соответствии с пунктом 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" к подведомственности арбитражных судов относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов, если в соответствии с федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов в сфере налогообложения; валютного регулирования и валютного контроля; таможенного регулирования; экспортного контроля; патентных прав и прав на селекционные достижения, топологии интегральных микросхем, секрет производства (ноу-хау), средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии; антимонопольного регулирования; естественных монополий; регулирования банковской, страховой, аудиторской, оценочной деятельности; использования атомной энергии; государственного регулирования цен (тарифов), регулирования тарифов организаций коммунального комплекса; электроэнергетики; долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости; противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; рынка ценных бумаг; создания, деятельности коммерческих организаций и управления ими; создания, ликвидации (прекращения) инвестиционных фондов и управления ими; несостоятельности (банкротства); размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; рекламы; лотерей; организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в иных сферах.
Таким образом, Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов не отнесено рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о квотировании рабочих мест. Иными федеральными законами такая подведомственность также не установлена.
В силу статей 22, 245 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают дела, возникающие из публичных правоотношений по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судом
Следовательно, у суда нет оснований для прекращения производства по настоящему делу.
Утверждения заявителя о том, что суд должен был разрешить вопрос об участии в деле представителя Международной организации труда в качестве заинтересованного лица, безосновательны, поскольку Бюро Международной организации труда в Москве пользуется иммунитетом от судебной юрисдикции Российской Федерации (Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений от 21 ноября 1947 г. (раздел 4 статьи III), Соглашение между Правительством Российской Федерации и Международной организацией труда о Бюро Международной организации труда в Москве от 5 сентября 1997 г. (статья 3).
Других доводов, влекущих отмену решения, в апелляционной жалобе не приводится.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Московского областного суда от 21 февраля 2012 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Арал Плюс" - без удовлетворения.