ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 29 июля 2015 г. N 72-АПГ15-6
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Анишиной В.И.,
судей Калининой Л.А. и Хаменкова В.Б.
при секретаре Гришечкине П.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционным жалобам губернатора Забайкальского края и Моисеевой Л.В. на решение Забайкальского краевого суда от 27 февраля 2015 года, которым удовлетворено заявление заместителя прокурора Забайкальского края и частично удовлетворено заявление Моисеевой Л.В. об оспаривании отдельных положений Закона Забайкальского края от 17 февраля 2009 года N 129-ззк "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Забайкальском крае".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя губернатора Забайкальского края Семенова Д.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит частичной отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
установила:
11 февраля 2009 года Законодательным Собранием Забайкальского края принят и 17 февраля 2009 года губернатором Забайкальского края подписан Закон Забайкальского края N 129-ззк "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Забайкальском крае", текст которого официально опубликован в газете "Забайкальский рабочий" от 25 февраля 2009 года N 35.
Статьей 5.1 Закона установлен порядок и условия предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам.
Абзацем первым пункта 1 (1) части 1 статьи 5.1 Закона предусмотрено, что компенсация расходов на уплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме в пределах регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в размере 50 процентов, при условии, что педагогические работники являются собственниками жилых помещений в многоквартирных домах, расположенных на территории Забайкальского края, и на оплату данных жилых помещений им предоставляется компенсация, установленная пунктом 1 настоящей части.
Абзацем вторым этого же пункта предусмотрено, что в случае, если жилое помещение находится в общей собственности, то размер такой компенсации определяется (помимо прочего) также исходя из доли педагогического работника в праве общей собственности на жилое помещение.
Абзацем первым части 1.1 статьи 5.1 предусмотрено предоставление педагогическим работникам компенсации в размере фактических расходов педагогических работников на оплату жилых помещений, отопления, освещения и на уплату взноса на капитальный ремонт, но не более 2000 рублей ежемесячно. Предельный размер компенсации подлежит ежегодной индексации, размер и сроки которой устанавливаются законом Забайкальского края о бюджете края на соответствующий финансовый год и плановый период.
Пунктом 6 (1) части 3 статьи 5.1 предусмотрено, что для предоставления мер социальной поддержки предоставляется ряд документов, в том числе - для педагогических работников, являющихся собственниками жилых помещений в многоквартирном доме, копии документов, подтверждающих право собственности педагогического работника на жилое помещение.
Абзацем первым статьи 5.3 Закона предусмотрено, что гражданам, указанным в числе прочих в подпунктах "в" и "в1" пункта 4 статьи 1 Закона, предоставляется ежемесячная выплата на уплату взноса на капитальный ремонт в пределах регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, в размере 50 процентов.
Статьей 6 Закона определены условия предоставления мер социальной поддержки. Частью 1 указанной нормы предусмотрено, что гражданам, не достигшим возраста 80 лет, меры социальной поддержки, установленные пунктами 1 - 4 части 1 статьи 2 (ветеранам), пунктами 1 - 9 части 1 статьи 5 (отдельные категории граждан), предоставляются при условии, что доход получателя мер социальной поддержки не превышает среднедушевого дохода в Забайкальском крае на дату его обращения.
Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими следующих положений Закона:
- абзац первый пункта 1 (1) части 1 статьи 5.1 в части слов "в размере 50 процентов, при условии, что педагогические работники являются собственниками жилых помещений в многоквартирных домах, расположенных на территории Забайкальского края, и на оплату данных жилых помещений им предоставляется компенсация, установленная пунктом 1 настоящей части";
- абзац второй пункта 1 (1) части 1 статьи 5.1 в части слов "а в случае, если жилое помещение находится в общей собственности, то также исходя из доли педагогического работника в праве общей собственности на жилое помещение";
- абзац первый части 1.1 статьи 5.1 в части установления предельного размера выплаты педагогическим работникам компенсации на оплату жилых помещений, отопления, освещения и на уплату взноса на капитальный ремонт в размере 2 000 рублей, подлежащего ежегодной индексации;
- абзац первый статьи 5.3 в части слов "подпунктах "в" и "в.1" пункта 4 статьи 1";
- часть 1 статьи 6 в части слов "пунктами 1 - 4 части 1 статьи 2", устанавливающей условие предоставления мер социальной поддержки ветеранам труда в зависимости от величины среднедушевого дохода в Забайкальском крае;
- часть 1 статьи 6 в части слов "пунктами 1 - 9 части 1 статьи 5", устанавливающей условие предоставления мер социальной поддержки специалистам государственной ветеринарной службы, в том числе пенсионерам этой службы, которые проработали в сельской местности не менее 10 лет и проживают там (пункт 2 части 1 статьи 5), и специалистам государственной системы здравоохранения, указанным в подпунктах "в" и "в.1" пункта 4 статьи 1 Закона Забайкальского края от 17 февраля 2009 года N 129-ЗЗК (пункт 3 части 1 статьи 5), в зависимости от величины среднедушевого дохода в Забайкальском крае.
Моисеева Л.В. обратилась в суд с заявлением о признании недействующими пункта 1 (1) части 1 статьи 5.1, абзаца первого пункта 1.1 части 1 статьи 5.1, пункта 6.1 части 3 статьи 5.1 Закона, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы противоречат федеральному законодательству.
В обоснование вышеприведенных требований заявители указали на противоречие оспариваемых положений предписаниям статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ).
Решением Забайкальского краевого суда от 27 февраля 2015 года заявление заместителя прокурора Забайкальского края удовлетворено, заявление Моисеевой Л.В. удовлетворено частично, в удовлетворении требований о признании недействующими пункта 6 (1) части 3 статьи 5.1 Закона и полной редакции пункта 1 (1) части 1 статьи 5.1 Закона N 129-ЗЗК Моисеевой Л.В. отказано.
В апелляционной жалобе губернатор Забайкальского края просит решение суда отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований.
В апелляционной жалобе Моисеева Л.В. просит решение суда изменить, указав на признание оспариваемых норм недействующими со дня их принятия.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Согласно Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью (статья 2); в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (статья 55, часть 2).
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Такие законы и подзаконные акты, согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Согласно части 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.
Как неоднократно подчеркивал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, изменение законодателем ранее установленных правил предоставления гражданам льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (например, Определение от 1 декабря 2005 года N 521-О).
Устанавливая механизм правового регулирования вопросов предоставления мер социальной поддержки, в преамбуле Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ законодатель предусмотрел, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного Федерального закона, субъекты Российской Федерации должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других значимых обстоятельств.
Закрепляя положение о недопустимости снижения объема ранее установленных мер социальной поддержки, федеральный законодатель в положениях статьи 153 приведенного Закона предусмотрел условие, которое в данном случае выступает основным правовым критерием соответствия регионального правового регулирования требованиям федерального законодательства.
Данной нормой закона установлено, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Разрешая дело, суд пришел к правильному выводу о том, что установленный положениями абзацев первого и второго пункта 1 (1) части 1 статьи 5.1 и абзаца первого пункта 5.3 Закона порядок определения размера компенсации расходов на уплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме противоречит положениям вышеприведенного федерального законодательства, не предусматривающего установления объема мер социальной поддержки для педагогических и медицинских работников, проработавших в сельской местности не менее десяти лет и вышедших на пенсию, в процентном отношении.
Судом были проверены и правомерно отклонены, как основанные на неправильном толковании закона, доводы заинтересованных лиц о том, что компенсация расходов по оплате взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме не относится к числу гарантированных федеральным законодательством мер социальной поддержки, а является дополнительной мерой социальной поддержки, порядок предоставления которой субъект определяет самостоятельно.
В этой связи из системного толкования положений статьи 154 Жилищного кодекса Российской Федерации и части 8 статьи 47 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" следует, что гарантированная федеральным законодательством мера социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения не исключает расходы, связанные с оплатой взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме.
Анализируя требования заявителей об оспаривании части 1 статьи 6 Закона, в соответствии с которыми предоставление мер социальной поддержки ветеранам труда, специалистам государственной ветеринарной службы, в том числе пенсионерам этой службы, которые проработали в сельской местности не менее 10 лет и проживают там, и специалистам государственной системы здравоохранения, указанным в подпунктах "в" и "в.1" пункта 4 статьи 1 Закона, определяется в зависимости от величины среднедушевого дохода, суд руководствовался положениями Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии", Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-I, Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, при этом пришел к правильному выводу о несоответствии оспариваемых норм требованиям федерального законодательства, которым не допускается установление мер социальной поддержки льготным категориям граждан, отнесенных к таковым федеральным законодательством, в зависимость от уровня их доходов.
Такой подход регионального законодателя, как верно указал суд первой инстанции, противоречит положениям части 2 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ, не допускающим снижения уровня социальной защиты граждан относительно уровня, достигнутого по состоянию на 31 декабря 2004 года.
Вместе с тем указанный порядок предоставления мер социальной поддержки не мог быть распространен на граждан, отнесенных к льготной категории региональным законодательством, в частности, на лиц, перечисленных в части 1 статьи 1 оспариваемого Закона: ветераны труда Читинской области, ветераны труда, звание которым присвоено в соответствии с Законом Агинского Бурятского автономного округа "О присвоении звания "Ветеран труда", ветераны труда Забайкальского края.
Как следует из анализа положений пункта 2.1 статьи 26.3, подпункта 24 пункта 2 этой же статьи в их системной взаимосвязи с положениями части 3 статьи 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", субъект Российской Федерации наделен безусловным правом устанавливать критерии нуждаемости в дополнительных мерах социальной поддержки в отношении тех категорий граждан, которым необходима государственная социальная помощь и которые субъектом Российской Федерации определены самостоятельно вне зависимости от наличия такой категории граждан в федеральных нормативных правовых актах.
Следовательно, применение установленных частью 1 статьи 6 краевого Закона критериев нуждаемости в отношении вышеперечисленных категорий граждан федеральному законодательству не противоречит, в связи с чем не могут быть признаны обоснованными выводы суда о признании недействующими положений части 1 статьи 6 Закона в части слов "пунктами 1 - 4 части 2", устанавливающих условие предоставления мер социальной поддержки ветеранам труда Читинской области, ветеранам труда, звание которым присвоено в соответствии с Законом Агинского Бурятского автономного округа "О присвоении звания "Ветеран труда", ветеранам труда Забайкальского края в зависимости от величины среднедушевого дохода в Забайкальском крае.
Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда о противоречии федеральному законодательству положений абзаца первого части 1.1 статьи 5.1 краевого Закона, поскольку судом не было принято во внимание, что данное законодательство не препятствует субъекту Российской Федерации устанавливать педагогическим работникам предельный размер ежемесячной компенсации, направленной на возмещение расходов по оплате жилой площади, отопления и освещения, при условии сохранения объема установленных педагогическим работникам мер социальной поддержки.
В этой связи частью 8 статьи 47 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" прямо установлено, что определение размера, порядка и условий предоставления указанных льгот в отношении работников образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций относится к исключительной компетенции субъекта Российской Федерации, за счет бюджетных средств которого они обеспечиваются.
Региональный законодатель, устанавливая в данном случае предельный размер ежемесячной выплаты, действовал при полном соответствии с предоставленной ему компетенцией и надлежащем исполнении требований части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.
Так, в соответствии с представленными в суд сведениями об исполнении бюджета Забайкальского края за 2014 год совокупный объем расходов по Забайкальскому краю на предоставление указанных мер социальной поддержки данной категории лиц составил 271 335,3 тыс. рублей, что значительно превосходит показатели предшествующих лет за период с 2004 по 2013 годы. При этом средний размер ежемесячной выплаты на одного получателя мер социальной поддержки в 2014 году составил 1897,3 рублей, что ниже предельного размера установленной ежемесячной компенсации, составляющего 2000 рублей.
Таким образом, установление региональным законодателем предельного размера ежемесячной компенсации не привело к снижению уровня льготной обеспеченности педагогических работников.
Более того, указанная сумма значительно превосходит установленный на федеральном уровне для такой же категории лиц размер ежемесячной компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, который в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 октября 2013 года N 963 "О предоставлении компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам, руководителям, заместителям руководителей, руководителям структурных подразделений и их заместителям, состоящим в штате по основному месту работы в федеральных государственных образовательных организациях, проживающим и работающим по трудовому договору в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа)", составляет 1200 рублей.
В этой связи довод прокурора о том, что установленный размер компенсации должен покрывать любой объем фактических затрат по оплате жилищно-коммунальных услуг, не согласуется с вышеприведенными законоположениями, которыми установлено, что вопрос определения размера предоставляемых льгот отнесен к исключительной компетенции регионального законодателя. При этом в качестве единственного правового критерия определено условие о недопустимости снижения совокупного объема финансирования данных выплат, которое в рассматриваемом случае было полностью соблюдено.
При таких обстоятельствах решение суда подлежит отмене в части признания недействующими абзаца 1 части 1.1 статьи 5.1, части 1 статьи 6 Закона Забайкальского края от 17 февраля 2009 года N 129-ззк "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Забайкальском крае" в части слов "пунктами 1 - 4 части 1 статьи 2", устанавливающей условие предоставления мер социальной поддержки ветеранам труда Читинской области, ветеранам труда, звание которым присвоено в соответствии с Законом Агинского Бурятского автономного округа "О присвоении звания "Ветеран труда", ветеранам труда Забайкальского края в зависимости от величины среднедушевого дохода в Забайкальском крае, с вынесением по делу нового решения об отказе заместителю прокурора Забайкальского края в удовлетворении требований в указанной части.
В остальной части решение суда первой инстанции является законным и по доводам апелляционной жалобы губернатора Забайкальского края отменено быть не может.
Ссылка в апелляционной жалобе Моисеевой Л.В. на необходимость изменения решения суда и указания в его резолютивной части на признание оспоренных норм недействующими со дня их принятия подлежит отклонению.
Согласно части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации, в том числе законов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Как указывалось выше, вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, следовательно, оспариваемый Закон Забайкальского края издан по вопросам совместного ведения и может быть проверен Конституционным Судом Российской Федерации в порядке конституционного судопроизводства.
Такие законы (его части) могут быть признаны недействующими и лишены юридической силы только со дня вступления в законную силу соответствующего решения суда, поскольку нормативное положение части второй статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации о возможности их признания противоречащими федеральному закону со дня принятия или иного указанного судом времени признано Конституционным Судом Российской Федерации не имеющим юридической силы с момента принятия и не подлежащим применению (Постановление от 27 января 2004 г. N 1-П).
На основании изложенного, руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Забайкальского краевого суда от 27 февраля 2015 года в части признания недействующими абзаца 1 части 1.1 статьи 5.1, части 1 статьи 6 Закона Забайкальского края от 17 февраля 2009 года N 129-ззк "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Забайкальском крае" в части слов "пунктами 1 - 4 части 1 статьи 2", устанавливающей условие предоставления мер социальной поддержки ветеранам труда Читинской области, ветеранам труда, звание которым присвоено в соответствии с Законом Агинского Бурятского автономного округа "О присвоении звания "Ветеран труда", ветеранам труда Забайкальского края в зависимости от величины среднедушевого дохода в Забайкальском крае, отменить и принять новое решение, которым заместителю прокурора Забайкальского края в удовлетворении требований в указанной части отказать.
В остальной части это же решение оставить без изменения, а апелляционные жалобы губернатора Забайкальского края и Моисеевой Л.В. - без удовлетворения.