ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 октября 2015 г. N 10-АПГ15-11
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Николаевой О.В.
при секретаре Гришечкине П.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Кировской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений постановления Правительства Кировской области от 30 декабря 2014 г. N 19/273 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области" по апелляционному представлению исполняющего обязанности прокурора Кировской области на решение Кировского областного суда от 11 июня 2015 г., которым заявление оставлено без удовлетворения.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., возражения на апелляционное представление представителя Правительства Кировской области Кононовой Е.Л., представителя Министерства финансов Кировской области Орловой Е.А., представителя Министерства труда и социального развития Сарвадий М.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей необходимым решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Правительства Кировской области от 30 декабря 2014 г. N 19/273 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области" (далее - Постановление от 30 декабря 2014 г.), опубликованным 30 декабря 2014 г. на официальном информационном сайте Правительства Кировской области http://www.kirovreg.ru, 31 декабря 2014 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 19 февраля 2015 г. в газете "Кировская правда", N 12(25448), утверждены Порядок определения (подтверждения) отдельным категориям граждан права на бесплатный или льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и льготный проезд в автомобильном транспорте пригородного сообщения согласно приложению N 2 (пункт 3 Постановления от 30 декабря 2014 г.) и Порядок определения (подтверждения) отдельным категориям граждан права на льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения согласно приложению N 3 (пункт 4 поименованного постановления).
Согласно пункту 1.1.1 названного постановления право на бесплатный проезд предоставляется обучающимся по очной форме обучения образовательных организаций области, реализующих образовательные программы начального общего образования, 1 - 4 классов (пункт 1 перечня N 2 отдельных категорий граждан, имеющих право на бесплатный или льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и льготный проезд в автомобильном транспорте пригородного сообщения, являющегося приложением N 5 к постановлению, далее - Перечень N 2).
В соответствии с пунктами 1.2 - 1.3 Постановления от 30 декабря 2014 г. право на льготный проезд имеют следующие категории граждан, включенных в перечень N 3 приложения N 5: ветераны труда, лица, приравненные к ветеранам труда, - ветераны военной службы при достижении возраста 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин, жертвы политических репрессий - реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, ветераны боевых действий, граждане, пострадавшие в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, и лица, приравненные к ним, инвалиды II и III групп, пенсионеры, достигшие пенсионного возраста (для мужчин - 60 лет, для женщин - 55 лет) (далее - Перечень N 3), а также обучающиеся по очной форме обучения образовательных организаций области, реализующих образовательные программы основного общего и среднего общего образования, 5 - 11 классов, обучающиеся по очной форме обучения образовательных организаций среднего профессионального образования и высшего образования (пункты 2 - 4 Перечня N 2).
Как следует из содержания пункта 1 Порядка определения (подтверждения) отдельным категориям граждан права на бесплатный или льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и льготный проезд в автомобильном транспорте пригородного сообщения (далее - Порядок бесплатного или льготного проезда в транспорте), его положения распространяются на лиц, указанных в Перечне N 2, то есть на обучающихся лиц.
Порядок определения (подтверждения) отдельным категориям граждан права на льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и льготный проезд в автомобильном транспорте пригородного сообщения (далее - Порядок льготного проезда в транспорте) применяется к гражданам, указанным в Перечне N 3 (пункт 1 названного порядка).
В силу абзаца первого пункта 2 Порядка бесплатного или льготного проезда в транспорте граждане, указанные в перечне N 2, имеют право на бесплатный или льготный проезд при условии, что среднедушевой доход семьи не превышает 1,5 величины прожиточного минимума на душу населения, установленной в Кировской области.
Аналогичное предписание содержится и в абзаце первом пункта 2 Порядка льготного проезда в транспорте, согласно которому во внимание принимается среднемесячный доход гражданина, а не среднедушевой доход семьи.
При определении 1,5 величины прожиточного минимума применяется округление до одного рубля (абзацы вторые пунктов 2 названных выше Порядков).
Превышение среднедушевого дохода семьи обучающегося или среднемесячного дохода гражданина над величиной прожиточного минимума на душу населения является основанием для отказа в определении (подтверждении) права на бесплатный или льготный проезд (абзац четвертый пункта 13 Порядка бесплатного или льготного проезда в транспорте и абзац четвертый пункта 10 Порядка льготного проезда в транспорте соответственно).
Исполняющий обязанности прокурора Кировской области обратился в Кировский областной суд с заявлением о признании недействующими с момента вступления в силу решения суда приведенных норм регионального нормативного правового акта ввиду их противоречия федеральному законодательству.
В обоснование заявленных требований административный истец сослался на положения части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ), согласно которым при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием названного федерального закона нормативных правовых актов вновь устанавливаемые размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат не могут быть ниже размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 г., а в случае изменения после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Прокурор считает, что поскольку лица, указанные в Перечне N 2 и Перечне N 3, до 1 января 2005 г. пользовались правом на бесплатный проезд в соответствии с действовавшим в тот период времени федеральным законодательством, а впоследствии такое право предоставлялось региональными нормативными правовыми актами, исполнительный орган власти субъекта Российской Федерации не вправе был принимать оспариваемое постановление, которым право на бесплатный или льготный проезд зависит от материального положения гражданина.
Решением Кировского областного суда от 11 июня 2015 г. заявление оставлено без удовлетворения.
В апелляционном представлении исполняющий обязанности прокурора Кировской области просит отменить решение суда, как постановленное с нарушением норм материального права, и принять новое судебное постановление об удовлетворении заявления.
Относительно апелляционного представления Министерством финансов Кировской области, Министерством социального развития Кировской области, Правительством Кировской области поданы возражения о необоснованности его доводов и законности судебного акта.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам считает необходимым оставить решение суда первой инстанции без изменения.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые правовые предписания приняты в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, положениям законодательства, имеющего большую юридическую силу, не противоречат.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.
Статья 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств регионального бюджета, относит решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, а также социальной поддержки ветеранов труда, жертв политических репрессий, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан (подпункт 24 пункта 2).
Согласно пункту 2.1 указанной статьи органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критерии нуждаемости
Исходя из критерия нуждаемости субъект Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств собственного бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть 3 статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).
При этом федеральный законодатель указал, что финансирование полномочий, предусмотренных статьей 26.3-1, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии такой возможности (часть 4 статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).
Анализ приведенных правовых предписаний Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ в их взаимосвязи свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации вправе предоставлять меры социальной поддержки исходя из критерия нуждаемости, если они являются дополнительными к установленным федеральным законодательством мерам социальной поддержки, а также в отношении тех категорий граждан, которым необходима государственная социальная помощь и которые субъектом Российской Федерации определены самостоятельно вне зависимости от наличия такой категории граждан в федеральных нормативных правовых актах.
Такое право у субъектов Российской Федерации возникло с 1 января 2014 г. в связи с внесением соответствующих изменений Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. N 371-ФЗ во исполнение Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 13 июня 2013 г. "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах", в котором обращено внимание на необходимость адресности социальной поддержки граждан и достижения максимального социального эффекта оказания такой поддержки из бюджетов всех уровней на основании критерии нуждаемости граждан.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях также обращал внимание на то обстоятельство, что меры государственной поддержки должны получать прежде всего граждане, которые в ней действительно нуждаются, то есть не в состоянии самостоятельно удовлетворить свои потребности (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июня 2015 г. N 13-П).
Поскольку с 1 января 2005 г. федеральное законодательство не предусматривает для граждан, указанных в Перечне N 2 и в Перечне N 3, предоставление социальной поддержки в виде бесплатного или льготного проезда в транспорте (в отношении пенсионеров, достигших пенсионного возраста, федеральный законодатель и ранее не устанавливал такой меры), вывод суда первой инстанции о том, что Постановление от 30 декабря 2014 г. регулирует вопросы о дополнительных мерах социальной поддержки, финансируемых исключительно из областного бюджета, а также суждение о законности применения критерия нуждаемости, являются правильными, основанными на анализе действующего законодательства, подробно изложенном в обжалуемом решении суда.
Довод административного истца о противоречии оспариваемых норм требованиям части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ опровергается информацией Правительства Кировской области об увеличении совокупного объема финансирования соответствующих льгот с 1 января 2005 г.
Таким образом, оспариваемые предписания регионального нормативного правового акта федеральному законодательству не противоречат, прав, свобод и законных интересов указанных прокурором лиц не нарушают.
Утверждение в апелляционном представлении о произвольном определении Правительством Кировской области круга лиц, имеющих право на бесплатный или льготный проезд на транспорте ввиду немотивированности определения минимального размера среднедушевого дохода семьи в отношении обучающихся, указанных в Перечне N 2, и среднемесячного дохода граждан, предусмотренных Перечнем N 3, что, по мнению прокурора, противоречит статье 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, является несостоятельным.
Приведенная федеральная норма не содержит предписаний о порядке определения критерия нуждаемости, отсутствуют понятия названного критерия и в иных нормативных правовых актах, следовательно, субъект Российской Федерации вправе его рассчитывать самостоятельно.
При таком положении определение в качестве условия возникновения права на получение меры социальной поддержки наличие дохода, не превышающего 1,5 величины прожиточного минимума на душу населения, установленной в Кировской области, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит.
Напротив, федеральный законодатель, устанавливая в Федеральном законе от 17 июля 1999 г. "О государственной социальной помощи" правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи, также исходил из прожиточного минимума, признавая нуждающимися в такой помощи семьи, одиноко проживающих граждан, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации (статья 7).
Иные доводы апелляционного представления также основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают и не могут повлечь отмену законного решения суда.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Кировского областного суда от 11 июня 2015 г. оставить без изменения, апелляционное представление исполняющего обязанности прокурора Кировской области - без удовлетворения.