ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 января 2015 г. N 63-АПГ14-5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Александрова В.Н.
при секретаре Акулове Д.Г.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Ненецкого автономного округа о признании недействующим Закона Ненецкого автономного округа от 18 апреля 2014 г. N 24-ОЗ "Об официальном толковании статьи 10.2 Закона "О статусе лиц, занимающих государственные должности Ненецкого автономного округа" по апелляционной жалобе Собрания депутатов Ненецкого автономного округа на решение суда Ненецкого автономного округа от 2 июля 2014 г., которым заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., пояснения представителя губернатора Ненецкого автономного округа Зуевой Г.Л., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Закон Ненецкого автономного округа от 6 января 2005 г. N 538-ОЗ "О статусе лиц, замещающих государственные должности Ненецкого автономного округа" определяет статус лиц, замещающих государственные должности Ненецкого автономного округа (далее - округ), определяет их место в системе органов государственной власти округа, основания и порядок замещения государственных должностей округа и прекращения полномочий, срок полномочий, основные права, обязанности, ограничения, гарантии деятельности и ответственность указанных лиц.
Статья 10.2 названного Закона регулирует вопросы пенсионного обеспечения лиц, замещающих государственные должности округа, и предусматривает для определенной категории названных лиц право на ежемесячную доплату к пенсии за выслугу лет (пенсии по инвалидности), назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (далее - Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1) (часть 1), возможность в случае досрочного прекращения полномочий лица, замещающего государственную должность, вследствие инвалидности, полученной в результате исполнения должностных обязанностей, установления доплаты к пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с названным выше Законом Российской Федерации (часть 5), а также право в случае смерти лица, замещающего государственную должность, связанной с исполнением им должностных обязанностей, членов семьи умершего на получение доплаты к пенсии по случаю потери кормильца, назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1.
Законом Ненецкого автономного округа от 18 апреля 2014 г. N 24-ОЗ "Об официальном толковании статьи 10.2 закона "О статусе лиц, занимающих государственные должности Ненецкого автономного округа" (далее - Закон от 18 апреля 2014 г. N 24-ОЗ), опубликованным 21 апреля 2014 г. в официальном печатном издании Ненецкого автономного округа "Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа", N 13, разъяснено, что положения частей 1, 5 и 6 статьи 10.2 распространяются исключительно на лиц и на членов семьи лиц, указанных в статье 1 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 (статьи 1 и 2).
Первый заместитель прокурора Ненецкого автономного округа обратился в суд с заявлением о признании недействующим Закона от 18 апреля 2014 г. N 24-ОЗ.
В обоснование требований прокурор сослался на то, что применение названного регионального Закона приводит к установлению иного правового регулирования в области установления ежемесячной доплаты к пенсии за выслугу лет (пенсии по инвалидности), назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1, чем было предусмотрено Законом Ненецкого автономного округа от 6 января 2005 г. N 538-ОЗ "О статусе лиц, замещающих государственные должности Ненецкого автономного округа" (далее - Закон от 6 января 2005 г. N 538-ОЗ), исключая из категории граждан, имеющих право на указанные доплаты, лиц, проходивших службу в органах прокуратуры, таможенных органах, органах налоговой полиции, имеющих право на получение пенсии в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1.
Решением суда Ненецкого автономного округа от 2 июля 2014 г. заявление первого заместителя прокурора Ненецкого автономного округа удовлетворено.
В апелляционной жалобе Собрания депутатов Ненецкого автономного округа ставится вопрос об отмене судебного постановления ввиду неправильного применения норм материального права.
Относительно апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, поданы возражения о необоснованности ее доводов и законности судебного постановления.
Губернатором Ненецкого автономного округа подан отзыв, в котором поддержаны доводы апелляционной жалобы.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель Собрания депутатов Ненецкого автономного округа не явился.
В соответствии с положениями части 3 статьи 167 и части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, принимая во внимание, что в силу части 2 статьи 252 названного Закона неявка в судебное заседание участвующих по делу лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося лица.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам приходит к следующему.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Статьей 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Назначение и выплата ежемесячной доплаты к пенсии производится за счет средств окружного бюджета в порядке, установленном администрацией Ненецкого автономного округа.
Суд первой инстанции, проанализировав положения Закона Ненецкого автономного округа от 3 февраля 2006 г. N 673-ОЗ "О нормативных правовых актах Ненецкого автономного округа", пришел к правильному выводу о принятии оспариваемого закона уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции с соблюдением процедуры его принятия и опубликования.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт изменил и дополнил статью 10.2 Закона от 6 января 2005 г. N 538-ОЗ, не содержащую конкретный перечень лиц, на которых ее положения распространяются, новым правовым регулированием, поскольку сократил круг лиц, имеющих право на ежемесячную доплату к пенсии за выслугу лет (пенсии по инвалидности, по случаю потери кормильца), назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1, что возможно было только путем внесения соответствующих изменений в нормативный правовой акт.
Судебная коллегия по административным делам находит выводы суда ошибочными, основанными на неправильном применении норм действующего законодательства.
Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации оспариваемый нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны судом недействующими полностью или в части со дня их принятия или иного указанного судом времени только в том случае, если они противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.
Между тем ни в заявлении прокурора, ни в решении суда не приведены нормы действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу, которым противоречит Закон от 18 апреля 2014 г. N 24-ОЗ. При этом ссылка в уточненном заявлении прокурора на противоречие Конституции Российской Федерации не могла быть предметом проверки в порядке гражданского судопроизводства ввиду подведомственности таких требований Конституционному Суду Российской Федерации.
Утверждение суда о том, что оспариваемый региональный закон не относится к акту толкования правовой нормы и является законом о внесении изменений в ранее принятый акт, несостоятельно, поскольку противоречит содержанию Закона от 18 апреля 2014 г. N 24-ОЗ, а также положениям статьи 38 Закона Ненецкого автономного округа от 3 февраля 2006 г. N 673-ОЗ "О нормативных правовых актах Ненецкого автономного округа", согласно которым толкованием нормативных правовых актов признается деятельность по разъяснению содержания нормативного правового акта в целях практической реализации его положений, и предписаниям части 2 статьи 30 этого же Закона о том, что считается внесением изменений в нормативные правовые акты и их отдельные структурные единицы (замена слов, цифр, предложений; исключение слов, цифр, предложений; новая редакция структурной единицы нормативного правового акта; дополнение структурной единицы нормативного правового акта новыми словами, цифрами или предложениями; дополнение нормативного правового акта структурными единицами; признание утратившими силу структурных единиц нормативного правового акта).
Сопоставив в системном единстве содержание статьи 10.2 Закона от 6 января 2005 г. N 538-ОЗ и оспариваемого закона с положениями Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1, Судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии противоречий между региональными и федеральными нормами.
Статьей 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
В силу части 8 статьи 10.2 Закона от 6 января 2005 г. N 538-ОЗ назначение и выплата ежемесячной доплаты к пенсии производится за счет средств окружного бюджета в порядке, установленном администрацией Ненецкого автономного округа.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 21 октября 2008 г. N 797-О-О, предоставляемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации доплаты к пенсии являются дополнительным, помимо назначаемой на общих основаниях пенсии, обеспечением, следовательно, при отсутствии федерального законодательного регулирования законодатель субъекта Российской Федерации вправе вводить и изменять порядок и условия начисления за счет средств субъекта Российской Федерации доплат к устанавливаемым государством пенсиям, то есть субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определять круг лиц, подлежащих обеспечению дополнительными мерами социальной поддержки (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2006 г. N 88-О, от 3 апреля 2007 г. N 332-О-П).
Как следует из содержания частей 1, 5 и 6 статьи 10.2 Закона от 6 января 2005 г. N 538-ОЗ, региональный законодатель предусмотрел доплаты к пенсиям за выслугу лет, по инвалидности, по случаю потери кормильца, назначенным в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1, ограничившись ссылкой на его наименование.
Исходя из наименования приведенного федерального нормативного правового акта и его содержания он определяет условия и порядок пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы. Статья 1 данного Закона содержит категории лиц, на которых распространяются условия, нормы и порядок пенсионного обеспечения, предусмотренные названным Законом.
При таком положении региональный законодатель, разъяснив содержание частей 1, 5 и 6 статьи 10.2 Закона от 6 января 2005 г. N 538-ОЗ со ссылкой на статью 1 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1, требования федерального законодательства не нарушил, так как установление круга лиц, имеющих право на доплату к пенсии, выплачиваемую из регионального бюджета, является прерогативой субъекта Российской Федерации.
То обстоятельство, что рядом законодательных актов действие Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 распространено на граждан, проходивших службу в иных правоохранительных органах (федеральные законы от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации", Закон Российской Федерации от 24 июня 1993 г. N 5238-1 "О федеральных органах налоговой полиции", признанный утратившим силу Федеральным законом от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ в связи с упразднением Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации, предусматривают, что пенсионное обеспечение прокуроров и следователей, сотрудников таможенных органов, сотрудников налоговой полиции и членов их семей осуществляется на условиях и по нормам, которые установлены законодательством Российской Федерации для лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей), не означает, что невключение перечисленных категорий граждан в круг лиц, имеющих право на доплату к пенсии в соответствии с Законом от 6 января 2005 г. N 538-ОЗ, противоречит федеральному законодательству.
Таким образом, у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для признания Закона Ненецкого автономного округа от 18 апреля 2014 г. N 24-ОЗ недействующим, в силу чего решение суда нельзя признать законным и оно подлежит отмене с вынесением нового судебного постановления об отказе в удовлетворении заявленных требований.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
определила:
решение суда Ненецкого автономного округа от 2 июля 2014 г. отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявления первого заместителя прокурора Ненецкого автономного округа о признании недействующим Закона Ненецкого автономного округа от 18 апреля 2014 г. N 24-ОЗ "Об официальном толковании статьи 10.2 Закона "О статусе лиц, занимающих государственные должности Ненецкого автономного округа".