ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 24 ноября 2004 года
Дело N 58-Г04-41
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В., судей Харланова А.В., Еременко Т.И.рассмотрела в судебном заседании от 24 ноября 2004 года гражданское дело по кассационному представлению прокурора Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 24 августа 2004 года, которым прокурору Хабаровского края отказано в удовлетворении заявления о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению п. 1 постановления губернатора Хабаровского края от 31 декабря 2003 года N 339 "О нормах возмещения командировочных расходов работникам Хабаровского края" (в редакции постановления губернатора края от 4 марта 2004 года N 55) в части установления размера возмещения командировочных расходов для государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета Хабаровского края.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителя губернатора Хабаровского края Ч., полагавшего решение суда оставить без изменения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гермашевой М.М., полагавшей решение суда подлежащим отмене с вынесением нового решения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
31 декабря 2003 г. губернатором Хабаровского края принято постановление N 339 "О нормах возмещения командировочных расходов работникам Хабаровского края", действующее на территории Хабаровского края в редакции постановления губернатора края N 55 от 4 марта 2004 г.
Пунктом 1 данного постановления с 1 января 2004 г. установлены нормы возмещения командировочных расходов работникам бюджетной сферы Хабаровского края, а также предприятий, учреждений, финансируемых из краевого бюджета в размере: суточные - 270 рублей, оплата найма жилого помещения - по фактическим расходам, при отсутствии подтверждающих документов расходы по найму жилого помещения возмещаются в размере 30 процентов установленной нормы суточных.
Прокурор Хабаровского края обратился в Хабаровский краевой суд с заявлением о признании п. 1 постановления губернатора Хабаровского края N 339 от 31.12.2003 противоречащим законодательству Российской Федерации и недействующим со дня принятия в части установления уровня возмещения командировочных расходов для государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета края, ссылаясь на то, что Хабаровский край согласно приложению 13 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2004 год" является получателем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в размере 2946235,0 тыс. рублей и в силу ч. 2 ст. 134 Бюджетного кодекса РФ как получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы).
Для государственных служащих федеральных учреждений размер возмещения расходов, связанных со служебными командировками, установлен Постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 N 729 "О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета" и составляет: суточные - 100 рублей, возмещение расходов по найму жилого помещения - в размере фактических расходов, подтвержденных соответствующими документами, но не более 550 рублей в сутки, при отсутствии документов, подтверждающих эти расходы, - 12 рублей в сутки.
Таким образом, прокурор считает, что п. 1 постановления Губернатора края N 339 от 31.12.2003 в оспариваемой части устанавливает более высокий уровень норм возмещения командировочных расходов для работников бюджетной сферы Хабаровского края, то есть ставит государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета края, в лучшие условия по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений, чем нарушается бюджетное законодательство Российской Федерации.
Представитель губернатора и правительства Хабаровского края возражал против удовлетворения заявления прокурора Хабаровского края, ссылаясь на то, что в соответствии со ст. 15 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" субъекты РФ вправе устанавливать дополнительные гарантии для государственных служащих за счет своих бюджетных средств. Статьей 6 Трудового кодекса РФ органам государственной власти субъектов РФ предоставлено право в пределах средств бюджета соответствующего субъекта РФ принимать нормативные правовые акты, направленные на повышение уровня трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленными федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации. Установленные Постановлением Правительства РФ N 729 от 02.10.2002 нормы возмещения командировочных расходов, по мнению представителя губернатора и правительства Хабаровского края, являются необходимым минимумом, который может превышаться правоприменителями при наличии необходимых средств. Кроме того, ст. 134 Бюджетного кодекса РФ регулирует межбюджетные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, условия предоставления им финансовой помощи, данные отношения п. 1 постановления губернатора Хабаровского края N 339 от 31 декабря 2003 года в оспариваемой прокурором части не регулирует. Кроме того, п. 1 постановления губернатора края от 31 декабря 2003 года N 339 федеральному законодательству не противоречит, поскольку источником финансирования установленных им гарантий являются средства краевого бюджета, о чем в данном пункте имеется специальная ссылка.
Решением Хабаровского краевого суда от 24 августа 2004 года прокурору в удовлетворении заявления отказано.
В кассационном представлении прокурора Хабаровского края поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления прокурора, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.
Отказывая прокурору Хабаровского края в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что оспариваемым постановлением губернатора края государственным служащим Хабаровского края предоставлены дополнительные гарантии по возмещению командировочных расходов за счет средств бюджета Хабаровского края, что не противоречит требованиям статей 2 и 15 Федерального закона от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы в Российской Федерации", статье 6 Трудового кодекса РФ, пункту 7 Указа Президента РФ от 24 ноября 1995 года N 1177 "О нормах расходов для федеральных государственных служащих на служебные командировки в пределах Российской Федерации", а также из того, что оспариваемая норма не регулирует межбюджетные отношения и, следовательно, не противоречит статье 134 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия (оплаты труда, командировочных и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы).
По мнению суда, предоставление субъектам Российской Федерации финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, отказ им в этом находится в компетенции Правительства РФ, зависит от его усмотрения и на закрепленное федеральным законодательством право субъектов Российской Федерации устанавливать нормы возмещения командировочных расходов государственных служащих субъектов Российской Федерации за счет своих бюджетных средств не влияют.
Однако с указанными выводами суда согласиться нельзя.
В соответствии с п. 2 ст. 134 БК РФ субъект Российской Федерации - получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности - не имеет права ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы).
Из материалов дела следует, что Хабаровский край является субъектом Российской Федерации, получающим финансовую помощь (дотации) из федерального бюджета на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности (приложение N 13 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2004 год").
Поскольку п. 1 постановления губернатора Хабаровского края N 339 от 31 декабря 2003 г. устанавливает более высокий уровень норм возмещения командировочных расходов для государственных служащих Хабаровского края, то есть ставит государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета края, в лучшие условия по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений, у суда не было оснований для вывода об отсутствии противоречия между оспариваемой прокурором нормой и ст. 134 БК РФ.
Ссылка суда на необходимость применения в данном случае норм Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации", Трудового кодекса РФ, а не бюджетного права несостоятельна, так как статья 134 БК РФ является специальной, непосредственно касается условий оплаты труда государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Действительно, действующее федеральное законодательство содержит нормы, позволяющие субъектам Российской Федерации за счет собственных средств увеличивать размер заработной платы (производить иные выплаты) работникам организаций, финансируемых не из федерального бюджета, однако с учетом тех ограничений, которые определены этим законодательством и тем способом, который не входит в противоречие с нормами федерального законодательства.
Принимая решение по делу, суд не учел ограничений по нормам возмещения командировочных расходов государственных служащих субъектов Российской Федерации, содержащихся в специальной норме (ст. 134 БК РФ).
С учетом изложенного, нельзя согласиться и с выводом суда об отсутствии противоречия между оспариваемой нормой и п. 7 Указа Президента РФ от 24 ноября 1995 г. N 1177.
Не соглашаясь с выводом суда, Судебная коллегия исходит и из того, что оспариваемым пунктом постановления губернатора края затрагиваются интересы населения Хабаровского края, поскольку согласно ст. 86 БК РФ исключительно из бюджета субъекта Российской Федерации финансируется обеспечение функционирования органов законодательной (представительной), исполнительной власти области, а также обеспечение реализации региональных целевых программ, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти области, и многие другие расходы, от которых зависит благополучие населения области.
Таким образом, п. 1 постановления губернатора Хабаровского края от 31 декабря 2003 г. N 339 в части установления размера возмещения командировочных расходов для государственных служащих, финансируемых за счет бюджета Хабаровского края, противоречит федеральному законодательству и подлежит признанию недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.
В связи с нарушением судом норм материального права имеются основания для отмены решения суда с вынесением нового решения - об удовлетворении заявления прокурора.
Руководствуясь ст. ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия
определила:
решение Хабаровского краевого суда от 24 августа 2004 г. отменить. Вынести новое решение, которым заявление прокурора Хабаровского края удовлетворить. Признать п. 1 постановления губернатора Хабаровского края от 31 декабря 2003 г. N 339 "О нормах возмещения командировочных расходов работникам Хабаровского края" (в редакции постановления губернатора края от 4 марта 2004 г. N 55) в части установления размера возмещения командировочных расходов для государственных служащих, финансируемых за счет бюджета Хабаровского края, противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения суда в законную силу.