ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 24 августа 2015 г. N 16-КГ15-17
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Пчелинцевой Л.М.,
судей Фролкиной С.В., Кириллова В.С.
рассмотрела в открытом судебном заседании 24 августа 2015 г. гражданское дело по иску Белицкой Т.И. к администрации городского округа город Михайловка Волгоградской области о признании действий по перерасчету размера пенсии за выслугу лет незаконными, возложении обязанности по выплате пенсии в прежнем размере
по кассационной жалобе представителя администрации городского округа город Михайловка Волгоградской области Дупак С.Г. на решение Михайловского районного суда Волгоградской области от 16 июня 2014 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 29 августа 2014 г., которыми исковые требования Белицкой Т.И. удовлетворены в полном объеме.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Фролкиной С.В., выслушав объяснения представителя администрации городского округа город Михайловка Волгоградской области Дупак С.Г., поддержавшей доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Белицкая Т.И. обратилась в суд с иском к администрации городского округа город Михайловка Волгоградской области о признании действий по перерасчету размера пенсии за выслугу лет незаконными, возложении обязанности по выплате пенсии в прежнем размере.
В обоснование заявленных требований Белицкая Т.И. указала, что она на протяжении 25 лет замещала должности муниципальной службы в администрации городского округа город Михайловка Волгоградской области. В связи с выходом на пенсию с 28 декабря 2012 г. ей, как замещавшей должность < ... > городского округа город < ... > < ... > области, в соответствии с Положением о пенсионном обеспечении за выслугу лет депутатов, выборных должностных лиц, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих городского округа город Михайловка Волгоградской области, принятым решением Михайловской городской Думы Волгоградской области от 28 декабря 2009 г. N 479, была назначена пенсия за выслугу лет в размере < ... > руб., составлявшая 75% от ее ежемесячного денежного содержания.
Решением Михайловской городской Думы Волгоградской области от 27 февраля 2013 г. N 783 в указанное выше положение были внесены изменения, на основании которых администрацией городского округа город Михайловка Волгоградской области Белицкой Т.И. был произведен перерасчет размера пенсии за выслугу лет. В результате произведенного с применением новых правил перерасчета размер пенсии за выслугу лет Белицкой Т.И. уменьшился и стал составлять < ... > руб.
Полагая, что снижение размера выплачиваемой ей пенсии за выслугу лет является неправомерным, нарушающим ее права и законные интересы в области пенсионного обеспечения, Белицкая Т.И. просила признать действия администрации городского округа город Михайловка Волгоградской области по перерасчету пенсии за выслугу лет на основании решения Михайловской городской Думы Волгоградской области от 27 февраля 2013 г. N 783 незаконными и обязать ответчика производить ей выплату пенсии за выслугу лет в прежнем размере в соответствии с Положением о пенсионном обеспечении за выслугу лет депутатов, выборных должностных лиц, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих городского округа город Михайловка Волгоградской области, принятым решением Михайловской городской Думы Волгоградской области от 28 декабря 2009 г. N 479.
Решением Михайловского районного суда Волгоградской области от 16 июня 2014 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 29 августа 2014 г., исковые требования Белицкой Т.И. удовлетворены в полном объеме.
Представитель администрации городского округа город Михайловка Волгоградской области Дупак С.Г. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой, в которой просит отменить состоявшиеся по делу судебные постановления и принять новое решение об отказе Белицкой Т.И. в удовлетворении исковых требований.
По результатам изучения доводов кассационной жалобы 21 апреля 2015 г. судьей Верховного Суда Российской Федерации Фролкиной С.В. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, и ее же определением от 13 июля 2015 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке. В судебное заседание суда кассационной инстанции не явилась истец Белицкая Т.И., представив письменное возражение на кассационную жалобу, в котором просила рассмотреть дело в ее отсутствие. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 385 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), считает возможным рассмотреть дело в ее отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее Белицкой Т.И., Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит жалобу подлежащей удовлетворению.
Основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 387 ГПК РФ).
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что в настоящем деле такого характера существенные нарушения норм материального права были допущены судами первой и апелляционной инстанций и выразились в следующем.
Как установлено судом, Белицкая Т.И. замещала должность < ... > городского округа город < ... > < ... > области, стаж ее муниципальной службы составил 25 полных лет.
С 1 октября 2011 г. Белицкой Т.И. назначена пенсия по старости в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Закона Российской Федерации от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в размере < ... > руб. < ... > коп.
В декабре 2012 года размер пенсии по старости Белицкой Т.И. составлял < ... > руб. < ... > коп.
В соответствии с Положением о пенсионном обеспечении за выслугу лет депутатов, выборных должностных лиц, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих городского округа город Михайловка Волгоградской области, принятым решением Михайловской городской Думы Волгоградской области от 28 декабря 2009 г. N 479, Белицкой Т.И. как лицу, ранее замещавшему муниципальную должность муниципальной службы в администрации городского округа город Михайловка Волгоградской области, с декабря 2012 года назначена пенсия за выслугу лет в размере 75% от ежемесячного денежного содержания, что составляло < ... > руб.
На момент назначения Белицкой Т.И. пенсии за выслугу лет действовало Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет депутатов, выборных должностных лиц, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих городского округа город Михайловка Волгоградской области, принятое решением Михайловской городской Думы Волгоградской области от 28 декабря 2009 г. N 479 (далее - Положение от 28 декабря 2009 г. N 479) в редакции решения Михайловской городской Думы Волгоградской области от 28 июня 2012 г. N 670, частью 1 статьи 6 которого было предусмотрено, что лицам, замещавшим должности муниципальной службы городского округа город Михайловка, пенсия за выслугу лет устанавливалась при наличии стажа муниципальной службы, установленного пунктом 3 статьи 5 данного Положения (не менее 15 лет), в размере 45% ежемесячного денежного содержания муниципального служащего городского округа город Михайловка. За каждый полный год муниципальной службы сверх 15 лет пенсия за выслугу лет увеличивалась на 3% ежемесячного денежного содержания муниципального служащего. При этом размер пенсии не мог превышать 75% ежемесячного денежного содержания муниципального служащего и составлять более 2,8 должностного оклада.
Решением Михайловской городской Думы Волгоградской области от 27 февраля 2013 г. N 783 в часть 1 статьи 6 Положения были внесены изменения, согласно которым лицам, замещавшим должности муниципальной службы городского округа город Михайловка, пенсия за выслугу лет устанавливалась при наличии стажа муниципальной службы, установленного пунктом 3 статьи 5 этого Положения (не менее 15 лет), в размере 45% ежемесячного денежного содержания муниципального служащего за вычетом страховой части трудовой пенсии по старости либо за вычетом трудовой пенсии по инвалидности, установленной в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", или государственной пенсии, назначенной в соответствии с Федеральными законами от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и от 19 апреля 1991 г. N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации".
С учетом внесенных изменений размер пенсии за выслугу лет Белицкой Т.И. с марта 2013 года составил < ... > руб.
Разрешая спор и удовлетворяя исковые требования Белицкой Т.И., суд первой инстанции руководствовался положениями пункта 12 статьи 11 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", пунктом 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации и исходил из того, что решение Михайловской городской Думы Волгоградской области от 27 февраля 2013 г. N 783, принятое после назначения Белицкой Т.И. пенсии за выслугу лет, не подлежит применению к спорным отношениям сторон, поскольку акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.
Поскольку перерасчет ранее назначенной истцу пенсии в сторону уменьшения ее размера был произведен ответчиком с 1 марта 2013 г., суд первой инстанции удовлетворил заявленные Белицкой Т.И. требования о возложении на администрацию городского округа город Михайловка Волгоградской области обязанности по перерасчету пенсии в соответствии с Положением от 28 декабря 2009 г. N 479 с указанной даты.
Суд апелляционной инстанции поддержал позицию суда первой инстанции, дополнительно указав на то, что положения статьи 18 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", статьи 24 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", а также статьи 10 Закона Волгоградской области от 30 декабря 2002 г. N 778-ОД "О пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших государственную должность Губернатора Волгоградской области, лиц, замещавших государственные должности Волгоградской области и должности государственной гражданской службы Волгоградской области", предусматривающие исчерпывающий перечень оснований для перерасчета ранее назначенной пенсии, не содержат такого основания для перерасчета пенсии, как внесение изменений в положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что приведенные выводы судебных инстанций основаны на неправильном толковании и применении норм материального права к спорным отношениям.
В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 части 1 статьи 11), в области пенсионного обеспечения на него в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24); муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23).
В силу части 2 статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.
Приведенные нормативные положения Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" направлены на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. По существу, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, но не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.
Пунктом 11 части 1 статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусмотрено, что в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих (как федеральных, так и субъектов Российской Федерации) им гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу.
Такой федеральный закон до настоящего времени не принят, в связи с чем условия предоставления права на пенсию государственных служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
Пункт 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" предусматривает, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.
Особенности организации муниципальной службы в Волгоградской области и правовое положение муниципальных служащих Волгоградской области урегулированы Законом Волгоградской области от 11 февраля 2008 г. N 1626-ОД "О некоторых вопросах муниципальной службы в Волгоградской области", принятым Волгоградской областной Думой. В соответствии со статьей 9.2 этого Закона условия предоставления права на пенсию за выслугу лет муниципальным служащим определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Финансирование пенсий за выслугу лет муниципальным служащим осуществляется за счет средств местных бюджетов.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
Статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Из приведенных законоположений следует, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств местного бюджета, отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Федеральными законами определены границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования. Поскольку финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счет собственных доходов соответствующих муниципальных образований, то они с учетом бюджетных возможностей вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты такой пенсии муниципальным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий.
Поскольку пенсии за выслугу лет муниципальным служащим выплачиваются дополнительно к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, то само по себе изменение органами местного самоуправления правил исчисления таких пенсий и их размера не может рассматриваться как нарушающее право на пенсионное обеспечение и ухудшающее положение муниципальных служащих городского округа город Михайловка Волгоградской области, в том числе и Белицкой Т.И.
Ссылки суда первой инстанции на то, что в силу пункта 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации внесенные решением Михайловской городской Думы Волгоградской области от 27 февраля 2013 г. N 783 изменения в Положение не распространяются на правоотношения, возникшие между сторонами до введения в действие названных изменений, не основаны на законе.
Отношения сторон по настоящему делу, связанные с правовым положением муниципальных служащих, исходя из положений статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации не регулируются гражданским законодательством. Более того, правоотношения по выплате пенсии за выслугу лет муниципальным служащим носят длящийся характер, порядок расчета получаемой истцом пенсии изменен на будущее время после издания органом местного самоуправления правового акта, направленного на обеспечение равенства муниципальных служащих данного муниципального образования независимо от момента назначения им указанной пенсии.
Следовательно вывод судов первой и апелляционной инстанций о том, что размер пенсии по выслуге лет Белицкой Т.И. как муниципального служащего городского округа город Михайловка Волгоградской области не может быть ниже ранее установленного, нельзя признать правильным.
Несостоятельным является и вывод суда апелляционной инстанции о недопустимости перерасчета ранее назначенной Белицкой Т.И. пенсии со ссылкой на положения статьи 18 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", статьи 24 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", а также статьи 10 Закона Волгоградской области от 30 декабря 2002 г. N 778-ОД "О пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших государственную должность Губернатора Волгоградской области, лиц, замещавших государственные должности Волгоградской области и должности государственной гражданской службы Волгоградской области", предусматривающие, в частности, перерасчет пенсии за выслугу лет при индексации должностного оклада и оклада за классный чин гражданского служащего, поскольку он основан на неправильном толковании действующего законодательства в сфере регулирования дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих.
Условия пенсионного обеспечения муниципальных служащих городского округа город Михайловка Волгоградской области по своим основным параметрам являются сходными (но не тождественными, а определенными с учетом возможностей местного бюджета) с условиями пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации - Волгоградской области. Исходя из того, что финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счет собственных доходов соответствующих муниципальных образований, проведение муниципальными образованиями перерасчета размеров таких пенсий в случае изменения органами местного самоуправления правил их исчисления не противоречит названным выше положениям федерального и регионального законодательства.
Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций неправильно применили нормы материального права, регулирующие спорные отношения сторон, и в отсутствие предусмотренных законом оснований удовлетворили исковые требования Белицкой Т.И. о признании действий по перерасчету размера пенсии за выслугу лет незаконными, возложении обязанности по выплате пенсии в прежнем размере.
Поскольку судебные постановления приняты с существенными нарушениями норм материального права, повлиявшими на исход дела, без устранения которых невозможна защита нарушенных прав и законных интересов администрации городского округа город Михайловка Волгоградской области, они подлежат отмене.
Принимая во внимание, что обстоятельства, имеющие значение для дела установлены, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным, отменяя судебные постановления, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении иска Белицкой Т.И., не передавая дело на новое рассмотрение, поскольку судебными инстанциями допущены существенные нарушения норм материального права.
Руководствуясь статьями 387, 388, 390 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
отменить решение Михайловского районного суда Волгоградской области от 16 июня 2014 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 29 августа 2014 г.
Принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении иска Белицкой Т.И. к администрации городского округа город Михайловка Волгоградской области о признании действий по перерасчету размера пенсии за выслугу лет незаконными, возложении обязанности по выплате пенсии в прежнем размере.