ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 октября 1997 года
Дело N 51-Г97-2
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Кнышева В.П., судей Горохова Б.А., Жилина Г.А.рассмотрела в судебном заседании от 21 октября 1997 г. по кассационным жалобам Барнаульской городской Думы, Алтайского краевого Законодательного Собрания и Комитета по занятости населения Алтайского края на решение Алтайского краевого суда от 17 июля 1997 г. дело по заявлению Барнаульской городской Думы о признании недействительными ст. 5 Закона Алтайского края "О бюджете Государственного фонда занятости населения Алтайского края на 1997 год" и п. 5 постановления Алтайского краевого Законодательного Собрания от 28 апреля 1997 г. N 135 "О Законе Алтайского края "О бюджете Государственного фонда занятости населения Алтайского края на 1997 год".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Корягиной Л.Л., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Барнаульская городская Дума обратилась в суд с заявлением о признании недействительными ст. 5 Закона Алтайского края "О бюджете Государственного фонда занятости населения Алтайского края на 1997 год" и п. 5 постановления Алтайского краевого Законодательного Собрания от 28 апреля 1997 г. N 135 "О Законе Алтайского края "О бюджете Государственного фонда занятости населения Алтайского края на 1997 год", ссылаясь на то, что эти акты нарушают права местного самоуправления и приняты с превышением полномочий представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Положение п. 5 постановления Алтайского краевого Законодательного Собрания от 28 апреля 1997 г. N 135 "О Законе Алтайского края "О бюджете Государственного фонда занятости населения Алтайского края на 1997 год" о предоставлении Комитету по занятости населения Алтайского края права безакцептного списания средств со счетов районных и городских служб занятости, по мнению заявителя, противоречит нормам гражданского законодательства и не могло быть установлено субъектом Российской Федерации, поскольку гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Увеличение в 1997 г. отчислений средств, собранных на счетах службы занятости г. Барнаула, в краевую часть фонда занятости населения до 60% с 35% в 1996 г., предусмотренное ст. 5 Закона Алтайского края "О бюджете Государственного фонда занятости населения Алтайского края на 1997 год", нарушает право местного самоуправления г. Барнаула на осуществление мероприятий по борьбе с безработицей и приведет к срыву ряда социальных программ, предусмотренных комплексной Программой занятости населения города на 1996 - 1997 гг., утвержденной Барнаульской городской Думой 1 марта 1996 г.
Решением Алтайского краевого суда от 17 июля 1997 г. п. 5 постановления Алтайского краевого Законодательного Собрания от 28 апреля 1997 г. N 135 "О Законе Алтайского края "О бюджете Государственного фонда занятости населения Алтайского края на 1997 год" был признан недействительным; в удовлетворении требования заявителя о признании недействительной ст. 5 Закона Алтайского края "О бюджете Государственного фонда занятости населения Алтайского края на 1997 год" было отказано.
В кассационных жалобах Барнаульской городской Думы, Алтайского краевого Законодательного Собрания и Комитета по занятости населения Алтайского края поставлен вопрос об отмене решения, как вынесенного с нарушением норм материального права.
Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения не усматривает.
В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Субъект Российской Федерации не может принимать нормативные акты гражданско-правового характера, противоречащие федеральному законодательству.
В соответствии с ч. 1 ст. 22 Закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 20 апреля 1996 г. N 36-ФЗ) средства на финансирование мероприятий по содействию занятости населения (фонд занятости) аккумулируются на счетах в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, других уполномоченных банков.
Взаимоотношения банка и его клиента, основанные на договоре банковского счета, являются гражданско-правовыми и регулируются главой 45 ГК РФ.
В ст. 854 ГК РФ определены основания списания денежных средств с банковского счета. Такими основаниями являются либо распоряжение самого клиента, а при отсутствии такого распоряжения списание денежных средств допускается по решению суда, а также в случаях, установленных законом или предусмотренных договором между банком и клиентом.
В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации и ст. 3 ГК РФ под законом в данном случае понимается федеральный закон, а не закон субъекта Российской Федерации.
Федерального закона, предусматривающего возможность списания средств, находящихся на счетах территориальных служб занятости населения, без согласия этих служб, нет, в связи с чем суд обоснованно признал недействительным п. 5 постановления Алтайского краевого Законодательного Собрания от 28 апреля 1997 г. N 135 "О Законе Алтайского края "О бюджете Государственного фонда занятости населения Алтайского края на 1997 год".
Доводы Алтайского краевого Законодательного Собрания и Комитета по занятости населения Алтайского края о том, что отношения между службами занятости различного уровня являются финансовыми и административными, не могут служить основанием для установления субъектом Российской Федерации собственных гражданско-правовых норм, противоречащих федеральному гражданскому законодательству. Обжалуемая Барнаульской городской Думой норма постановления Алтайского краевого Законодательного Собрания устанавливает обязательные правила не только для субъектов административных или финансовых отношений, но и для субъектов гражданских правоотношений, в частности для банков и их клиентов. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, как это правильно отмечено в решении суда, правом на введение таких норм не наделены.
Не может быть признан обоснованным и довод Алтайского краевого Законодательного Собрания о возможности применения к отношениям между краевым Комитетом по занятости населения, территориальными службами занятости и банками по аналогии ст. 5 Федерального закона от 17 декабря 1996 г. N 154-ФЗ "О бюджете Государственного фонда занятости населения Российской Федерации на 1996 год", в соответствии с которой Федеральной службе занятости России предоставлено право безакцептного списания средств, подлежащих перечислению в федеральную часть, со счетов территориальных органов службы занятости.
В соответствии со ст. 10 ГПК РСФСР применение судом по аналогии закона, регулирующего сходные отношения, допустимо только в случае отсутствия закона, регулирующего спорные отношения. В данном же случае спорные отношения урегулированы нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, что исключает аналогию Закона. Федеральный закон от 17 декабря 1996 г. N 154-ФЗ "О бюджете Государственного фонда занятости населения Российской Федерации на 1996 год" устанавливает специальную норму, касающуюся ограниченного состава субъектов правоотношения и строго определенного предмета этих отношений - федеральной части фонда занятости. Расширительному толкованию нормы этого специального Закона не подлежат.
Оснований для отмены решения по доводам кассационных жалоб Алтайского краевого Законодательного Собрания и Комитета по занятости населения Алтайского края не имеется.
Не имеется оснований и для удовлетворения кассационной жалобы Барнаульской городской Думы.
Фонд занятости является государственным внебюджетным фондом Российской Федерации и федеральной государственной собственностью. Порядок распоряжения этим фондом устанавливается федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 22 Федерального закона "О занятости населения в Российской Федерации").
В соответствии с ч. 2 п. 8 Положения о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 8 июня 1993 г. N 5132-1, размеры отчислений из фондов занятости, формируемых в городах и районах, в части обязательных страховых взносов работодателей и работающих граждан в фонды занятости, формируемые в субъектах Российской Федерации, устанавливаются представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению исполнительных органов власти.
Таким образом, вывод суда о том, что размер отчислений из фонда занятости населения г. Барнаула в краевую часть фонда занятости установлен Алтайским краевым Законодательным Собранием в пределах его полномочий, является правильным.
Ссылка Барнаульской городской Думы на то, что Закон Алтайского края "О бюджете Государственного фонда занятости населения Алтайского края на 1997 год" противоречит п. 28 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", является необоснованной.
Пункт 28 части 2 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что в ведении муниципальных образований, наряду с другими вопросами местного значения, находятся вопросы обеспечения социальной поддержки и содействия занятости населения. Исходя из закрепленного в ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации принципа самостоятельного разрешения населением вопросов местного значения расходы на выполнение местных социальных программ сверх утвержденного субъектом Российской Федерации бюджета фонда занятости на отчетный год должны производиться за счет собственных средств местного самоуправления.
Действительно, Программа содействия занятости населения Алтайского края была разработана, как и аналогичная программа г. Барнаула, на 1996 - 1997 гг. Вместе с тем выполнение этих программ осуществляется в соответствии с бюджетом фонда занятости.
Бюджет Государственного фонда занятости населения Российской Федерации в соответствии со ст. 22 Федерального закона "О занятости населения в Российской Федерации" формируется на отчетный год; этот бюджет утверждается в ежегодных Федеральных законах, которым должны соответствовать бюджеты как органов службы занятости населения субъектов Российской Федерации, так и территориальных органов службы занятости населения.
В решении суда обоснованно указано на то, что бюджет краевой части фонда занятости утверждается законом Алтайского края ежегодно. Бюджет муниципального образования в части использования средств из фонда занятости должен утверждаться исходя из выделенных муниципальному образованию Алтайским краевым Законодательным Собранием средств Государственного фонда занятости населения.
В случае несоответствия между утвержденным Алтайским краевым Законодательным Собранием краевым бюджетом фонда занятости и Программой содействия занятости населения г. Барнаула корректировке подлежит именно эта Программа, а не бюджет Государственного фонда занятости населения субъекта Российской Федерации.
На основании п. 1 ст. 305 ГПК РСФСР Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Алтайского краевого суда от 17 июля 1997 г. оставить без изменения; кассационные жалобы Барнаульской городской Думы, Алтайского краевого Законодательного Собрания и Комитета по занятости населения Алтайского края - без удовлетворения.