ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 августа 2014 г. N 45-АПГ14-6
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Борисовой Л.В.,
судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П.
при секретаре Акулове Д.Г.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Арефьева Александра Леонидовича о признании недействующим п. 1 постановления правительства Свердловской области от 30 декабря 2008 г. N 1426-ПП "О размере, порядке и условиях назначения и выплаты ежегодного пособия на проезд по территории Свердловской области на всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, порядке его индексации" по апелляционной жалобе Арефьева А.Л. на решение Свердловского областного суда от 22 апреля 2014 г., которым отказано в удовлетворении заявления.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., объяснения представителя правительства Свердловской области Малова А.А., возражавшего против отмены судебного акта, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
30 декабря 2008 г. правительством Свердловской области принято постановление N 1426-ПП "О размере, порядке и условиях назначения и выплаты ежегодного пособия на проезд по территории Свердловской области на всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, порядке его индексации" (далее - Постановление).
1 января 2009 г. текст документа опубликован в официальном средстве массовой информации "Областная газета", N 2-4.
Пунктом 1 Постановления в качестве дополнительной меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, установлено ежегодное пособие на проезд по территории Свердловской области на всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов в размере 600 рублей (далее - ежегодное пособие на проезд).
Пунктом 2 Постановления утвержден порядок и условия назначения и выплаты, а также индексации ежегодного пособия на проезд (далее - Порядок), согласно которому названная дополнительная мера социальной поддержки распространяется на инвалидов (пп. 9 п. 2 Порядка).
В соответствии с п. 4 Постановления финансирование расходов, связанных с реализацией указанного нормативного правового акта, осуществляется за счет средств областного бюджета, предусмотренных в Законе Свердловской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Арефьев А.Л., являющийся инвалидом III группы, обратился в суд с заявлением о признании недействующим п. 1 Постановления в той мере, в какой его действие распространяется на инвалидов, по основанию противоречия регионального акта актам большей юридической силы - Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ) (ч. 3 ст. 28.1, ст. 31), Федеральному закону от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменении и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) (его преамбуле и ст. 153).
По мнению заявителя, введенная п. 1 Постановления мера аналогична установленной ст. 28.1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ мере социальной защиты инвалидов, однако ее размер значительно ниже федеральной выплаты, понижение уровня социальной защиты инвалидов по сравнению с ранее достигнутым является недопустимым, в связи с этим нарушаются его права как инвалида на выбор одной из двух названных мер социальной поддержки. Кроме того, неправомерность рассматриваемого регулирования состоит в том, что эта мера принята не законодательным, а исполнительным органом государственной власти Свердловской области (в отсутствие областного закона), что, как он полагает, не согласуется с содержанием ст. 39 Конституции Российской Федерации.
Свердловским областным судом постановлено приведенное выше решение, об отмене которого, как незаконного, и о принятии нового судебного акта об удовлетворении заявления просит в апелляционной жалобе Арефьев А.Л.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает оснований к отмене решения суда.
Отказывая в удовлетворении заявления, суд исходил из вывода о том, что в оспариваемой части региональный нормативный правовой акт не противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Этот вывод суда мотивирован, основан на анализе действующего законодательства, и оснований для признания его неправильным не имеется.
В силу п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).
Государственная политика в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации определяется Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ). Предусмотренные этим законом меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Статьей 30 названного Закона (ред. от 23 октября 2003 г.) за инвалидами было закреплено право бесплатного проезда на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения, кроме такси.
Указанное право, предоставлявшееся за счет средств федерального бюджета, как и другие федеральные льготы для инвалидов, действовало до 1 января 2005 г. и было утрачено в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.
Статьей 28.1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ (с учетом изменений и дополнений) за инвалидами признано право на ежемесячную денежную выплату, размер которой для инвалидов III группы на тот период времени составлял 1 236 рублей и индексировался один раз в год исходя из установленного федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период прогнозного уровня инфляции. При этом законодателем не указано, что данная выплата введена взамен утраченного права на бесплатный проезд (ч. ч. 1, 2, 4).
В ч. 5 названной статьи приведено, что ежемесячная денежная выплата устанавливается и выплачивается территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации.
В ч. 3 этой же статьи отражено, что если гражданин одновременно имеет право на ежемесячную денежную выплату по данному Закону и по другому федеральному закону или иному нормативному правовому акту независимо от основания, по которому она устанавливается (за исключением случаев установления ежемесячной денежной выплаты в соответствии с Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакции Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 г. N 3061-I), Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне"), ему предоставляется одна денежная выплата либо по данному Закону, либо по другому федеральному закону или иному нормативному правовому акту по выбору гражданина.
В ч. 2 ст. 31 упомянутого федерального закона отмечено, что в случаях, если другими правовыми актами для инвалидов предусмотрены нормы, повышающие по сравнению с данным Законом уровень социальной защиты инвалидов, применяются положения этих правовых актов. Если инвалид имеет право на одну и ту же меру социальной защиты по данному Закону и одновременно по другому правовому акту, мера социальной защиты предоставляются по данному Закону либо по другому правовому акту (независимо от установления меры социальной защиты) (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ).
Из содержания Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ (с учетом изменений) усматривается, что Российская Федерация не передавала субъектам Российской Федерации осуществление указанной выше выплаты.
Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении социальной защиты и социальной поддержки инвалидов регламентировано ст. 5 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ. В частности, п. 6 этой статьи закреплено право названных органов на предоставление дополнительных мер социальной поддержки за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Приведенная норма корреспондирует положениям Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).
Подпунктом 24 п. 2 ст. 26.3 поименованного акта к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий. По данным вопросам органам государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право принимать законы и иные нормативные правовые вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (п. 3.1 этой же статьи).
В силу ч. 3 ст. 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ названные публично-правовые образования вправе устанавливать за счет средств своего бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование полномочий, предусмотренное ст. 26.3.1 этого Закона, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (ч. 4 названной статьи).
Из изложенного следует, что:
ежегодное пособие на проезд, введенное п. 1 Постановления, и ежемесячная денежная выплата, предусмотренная за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации, не являются тождественными мерами социальной поддержки, региональная мера не заменяет, а дополняет федеральную меру социальной поддержки и может предоставляться одновременно с ней в установленных соответствующим регулированием случаях;
основаниями для установления оспариваемых мер могут как служить законы, иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации, так и те и другие без учета их последовательности.
Судом установлено, что правительство Свердловской области наделено полномочиями на организацию мер социальной поддержки и социального обслуживания инвалидов и осуществление в указанной сфере нормативного правового регулирования в соответствии с положениями ст. ст. 9, 49 Устава Свердловской области, а также ст. ст. 1, 14, 15 Закона Свердловской области от 4 ноября 1995 г. N 31-ОЗ "О правительстве Свердловской области".
Сравнительный анализ п. 1 Постановления с федеральными нормами приводит к выводу о том, что рассматриваемое регулирование осуществлено высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных ему действующим законодательством, и последнему не противоречит.
Согласно ч. 1 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, решение суда является законным и обоснованным.
Доводы Арефьева А.Л., приведенные в его жалобе, являлись предметом проверки суда первой инстанции и по мотивам, изложенным в решении, отвергнуты, как несостоятельные. Оснований для иной правовой оценки Судебная коллегия не имеет.
Содержание апелляционной жалобы свидетельствует о том, что заявитель фактически ставит вопрос о целесообразности изменения нормативного правового регулирования путем предоставления льгот в натуральной форме. Между тем разрешение данного вопроса является прерогативой органов государственной власти и не относится к полномочиям суда, закрепленным в главе 7 Конституции Российской Федерации.
Ссылка Арефьева А.Л. на несоответствие оспариваемого акта ч. 2 ст. 39 Конституции Российской Федерации, согласной которой государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом, не влечет отмену решения суда. Ни государственные пенсии, ни социальные пособия Постановлением не устанавливались.
С учетом изложенного, руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Свердловского областного суда от 22 апреля 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Арефьева А.Л. - без удовлетворения.