ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 июня 2000 г. N 56-В00пр-3
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Кнышева В.П.,
судей Горохова Б.А.,
Харланова А.В.
рассмотрела в судебном заседании 20 июня 2000 г. по протесту заместителя Генерального прокурора Российской Федерации на решение Октябрьского районного суда от 14 сентября 1998 г. и постановление президиума Приморского краевого суда от 11 февраля 2000 г. дело по иску К. к Октябрьскому районному отделу народного образования о взыскании задолженности по заработной плате.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коптевой Л.И., поддержавшей протест, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
учительница Покровской средней школы Приморского края К. обратилась в суд с иском к Октябрьскому районному отделу народного образования о взыскании надбавки за квалификационную категорию в сумме 2880 рублей 86 коп., предусмотренной Законом Приморского края "О социальном статусе учителя".
Решением Октябрьского районного суда от 14 сентября 1998 г. иск К. был удовлетворен: с Октябрьского РОНО в ее пользу взысканы 2880 рублей 86 коп. из средств, перечисленных на эти цели.
Постановлением президиума Приморского краевого суда от 11 февраля 2000 г. по протесту прокурора края в порядке надзора судебное решение изменено, и из резолютивной части исключено указание о производстве взыскания из средств, перечисленных на эти цели. В остальной части решение суда оставлено без изменений, надзорный протест - без удовлетворения.
В протесте заместителя Генерального прокурора Российской Федерации поставлен вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений, как вынесенных с нарушением норм материального и процессуального права. В протесте указано на то, что согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
В соответствии со ст. 38 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются, соответственно, в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федерации.
Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.
Поскольку при вынесении решения суд не располагал доказательствами передачи органу местного самоуправления субъектом Российской Федерации финансовых средств, необходимых для реализации Закона Приморского края "О социальном статусе учителя", взыскание в пользу истицы надбавки за квалификационную категорию является, по мнению прокурора, незаконным.
Кроме того, в протесте указано на то, что судом нарушена ст. 36 ГПК РСФСР, поскольку к участию в деле не был привлечен финансовый орган администрации Приморского края, из бюджета которого должно осуществляться финансирование дополнительных выплат учителям Приморского края.
Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований к отмене состоявшихся по делу судебных постановлений не усматривает.
В части 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации провозглашено, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Статьей 43 Конституции Российской Федерации предусмотрено:
1. Каждый имеет право на образование.
2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
Реализация этих конституционных принципов обеспечивается, в числе других способов, установлением социальных гарантий для педагогических работников.
В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" (в ред. Федеральных законов от 13.01.96 N 12-ФЗ, от 16.11.97 N 144-ФЗ) Российская Федерация провозглашает область образования приоритетной.
Статьей 3 этого Закона предусмотрено:
1. Законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.
2. Федеральные законы в области образования, включая настоящий Закон:
разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации. В этой части федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации;
вводят общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования.
3. Субъекты Российской Федерации в соответствии с их статусом и компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования не могут ограничивать права физических и юридических лиц по сравнению с законодательством Российской Федерации в области образования.
Ст. 29 этого же Закона предусмотрено, что в ведении субъектов Российской Федерации в области образования находятся:
законодательство субъектов Российской Федерации в области образования (п. 2);
определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений (п. 3);
осуществление федеральной политики в области образования, финансовое подкрепление государственных гарантий доступности и обязательности основного общего образования путем выделения субвенций местным бюджетам (п. 4);
разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования, в том числе международных, с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей (п. 5);
формирование бюджетов субъектов Российской Федерации в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования (п. 9);
установление республиканских, региональных нормативов финансирования образования (п. 11);
организация финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений, оказание им посреднических услуг в части материально-технического обеспечения (п. 12);
установление дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников (п. 14);
В соответствии со ст. 32 Закона образовательное учреждение самостоятельно в осуществлении образовательного процесса, подборе и расстановке кадров, научной, финансовой, хозяйственной и иной деятельности в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида и уставом образовательного учреждения.
К компетенции образовательного учреждения, в числе прочего, относятся:
установление ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательного учреждения в пределах собственных финансовых средств и с учетом ограничений, установленных федеральными и местными нормативами;
установление надбавок и доплат к должностным окладам работников образовательного учреждения, порядка и размеров их премирования;
Гарантиями приоритетности образования в силу ст. ст. 40, 41 Закона "Об образовании" является его бюджетное финансирование, включая бюджеты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, а также за счет местных налогов и сборов, а также самофинансирования образовательных учреждений. При этом финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждым типу, виду и категории образовательного учреждения.
Федеральные нормативы финансирования образовательных учреждений ежегодно устанавливаются федеральным законом, принимаемым одновременно с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год, и являются минимально допустимыми.
Региональные и местные нормативы финансирования должны учитывать специфику образовательного учреждения и быть достаточными для покрытия средних по данной территории текущих расходов, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и штатного оборудования образовательного учреждения.
С учетом этих положений федерального законодательства выводы суда о том, что законодатель Приморского края, устанавливая в Законе от 14 февраля 1996 г. N 30-КЗ "О социальном статусе учителя" нормативы материального обеспечения и социальной защиты учителей Приморского края, действовал в пределах полномочий, предоставленных ему Федеральным законом, следует признать правильными.
С учетом положений ст. ст. 54 - 56 Закона РФ "Об образовании", регулирующих вопросы трудовых отношений педагогических работников и выплаты им заработной платы, правильными являются и доводы суда о том, что работодателем для истицы является РОНО Октябрьского района, и что оплата труда истицы должна производиться только ответчиком. При таких условиях довод протеста о необходимости привлечения к участию в деле финансового органа Администрации Приморского края, обоснованным быть признан не может, поскольку в трудовых отношениях с этим органом истица не состоит. Взыскание с этого органа в пользу истицы сумм, входящих в состав ее заработной платы, в рамках данного дела, вытекающего из трудовых отношений, произведено быть не может.
Взаимоотношения между бюджетами различных уровней предметом иска К. не являлись; субъектом бюджетных правоотношений она не является, в связи с чем обстоятельства, связанных с исполнением бюджетов Приморского края и Октябрьского района, юридически значимыми по данному делу не являлись и предметом судебного разбирательства быть не могли.
Довод протеста о том, что согласно ст. 5 Закона Приморского края "О социальном статусе учителя", финансирование предусмотренных этим Законом расходов по выплате учителям надбавок за квалификационную категорию должно производится за счет средств краевого бюджета, но фактически такого финансирования муниципальные образования не получают, что в силу ч. 2 ст. 38 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" освобождает муниципальное образование от обязанности производить предусмотренные региональным законодательством выплаты учителям, также не может быть признан обоснованным.
Федеральным законодательством предусмотрено, что финансирование системы образования субъекта Российской Федерации одновременно производится за счет различных источников, включая финансирование как за счет прямых дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации, так и за счет различных налоговых отчислений на эти цели, поступающие в администрацию Октябрьского района. Администрация района обязана принимать участие в финансировании образовательных учреждений, в связи с чем ее предоставлено право вводить местные налоги и сборы. Кроме того, образовательное учреждение вправе осуществлять самофинансирование из различных источников.
При таких условиях отсутствие данных о специально выделенном финансировании на выплату надбавок к заработной плате учителям Приморского края не может быть признано достаточным основанием для вывода об отсутствии такого финансирования из бюджета Приморского края. Вопросы о взаимоотношениях бюджетов Приморского края и Октябрьского района могут быть предметом другого дела, вытекающего из бюджетных правоотношений.
Федеральным законом от 10 апреля 2000 года N 51-ФЗ была утверждена Федеральная программа развития образования, к которой предусмотрена реализация закрепленного в ст. 2 Конституции Российской Федерации принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина. Одним из основных направлений этой программы является реализация мер по социальной защите педагогических работников.
Подразделом 3 раздела IV Программы установлено, что основными направлениями развития системы образования являются:
разработка нормативных правовых актов о защите педагогических и иных работников организаций системы образования в целях обеспечения для них условий труда и социальных гарантий;
разработка и реализация мер по совершенствованию Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы в части оплаты труда работников образовательных учреждений;
установление видов материальной поддержки педагогических и других работников организаций системы образования, норм их оказания и льгот в указанной области.
Ожидаемыми результатами реализации Программы являются:
повышение общественного престижа и востребованности труда педагогических и других работников организаций системы образования;
повышение государственного и социального статуса указанных работников;
реализация целевой социальной поддержки указанных работников.
В соответствии с разделом V Программы ее финансовое обеспечение должно осуществляться за счет средств бюджетов всех уровней.
Предлагается обеспечить постепенное увеличение ассигнований из бюджетов всех уровней как на функционирование системы образования (раздел "Образование" функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации), так и на осуществление установленных Программой мероприятий и проектов (инноваций) с достижением к 2005 году расчетной потребности в финансовых средствах.
Финансовое обеспечение системы образования и установленных Программой мероприятий необходимо осуществлять по двум основным направлениям:
увеличение бюджетного финансирования посредством указанного механизма при условии повышения эффективности использования выделяемых образовательным учреждениям и другим организациям системы образования бюджетных средств;
создание условий для привлечения дополнительных внебюджетных источников финансирования образования без снижения норм, нормативов и абсолютных размеров бюджетного финансирования.
Субъектами Российской Федерации в соответствии с региональными программами развития образования, а также органами местного самоуправления в пределах их компетенции будет осуществляться финансирование установленных Программой мероприятий и проектов за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
С учетом указанных норм федерального законодательства оснований для отмены состоявшихся по делу судебных постановлений, направленных на реализацию гарантий социальной защиты педагогических работников Приморского края, не имеется.
На основании ст. ст. 329, 330 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации,
определила:
решение Октябрьского районного суда от 14 сентября 1998 г. и постановление президиума Приморского краевого суда от 11 февраля 2000 г. оставить без изменения, протест заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - без удовлетворения.