ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 мая 2015 г. N 44-АПГ15-4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Меркулова В.П.
при секретаре Гришечкине П.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим пункта 2 Указа губернатора Пермского края от 4 июня 2014 г. N 99 "О внесении изменений в Указ губернатора Пермского края от 26 апреля 2010 г. N 20 "О Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае" в части распространения его положений на правоотношения, возникшие с 20 апреля 2014 г., по апелляционной жалобе губернатора Пермского края на решение Пермского краевого суда от 23 декабря 2014 г., которым заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я. о законности решения суда, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
26 апреля 2010 г. губернатором Пермского края издан Указ N 20 "О Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае" (далее - Указ от 26 апреля 2010 г.), которым утверждены Положение о Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае и состав Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае (пункт 2).
Указом губернатора Пермского края от 4 июня 2014 г. N 99 в Указ от 26 апреля 2010 г. внесены изменения, согласно которым пункт 1, Положение о Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае и состав Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае изложены в иной редакции.
Пунктом 2 поименованного указа определено вступление его в силу через 10 дней после дня официального опубликования и распространение на правоотношения, возникшие с 20 апреля 2014 г.
Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующим пункта 2 Указа губернатора Пермского края от 4 июня 2014 г. N 99 "О внесении изменений в Указ губернатора Пермского края от 26 апреля 2010 г. N 20 "О Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае" (далее - Указ от 4 июня 2014 г.) в части распространения его положений на правоотношения, возникшие с 20 апреля 2014 г.
В обоснование требований заявитель ссылался на то, что в соответствии с Правилами подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2013 г. N 800, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями нормативно-правовой регламентации каких-либо правоотношений в данной сфере.
Кроме того, оспариваемое предписание противоречит положениям абзаца второго пункта 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.
Решением Пермского краевого суда от 23 декабря 2014 г. заявление удовлетворено.
В апелляционной жалобе губернатор Пермского края просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального права.
Относительно апелляционной жалобы прокуратурой Пермского края поданы возражения о несостоятельности ее доводов и законности судебного постановления.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда.
Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к правильному выводу о том, что пункт 2 Указа от 4 июня 2014 г. в оспариваемой части противоречит требованиям федерального законодательства.
При этом суд обоснованно исходил из положений пункта 2 статьи 18.1 Федерального закона 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", согласно которым исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации. Определение органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников осуществляется в соответствии с правилами, установленными уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Правила определения органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников, устанавливающие порядок определения органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников, в том числе увеличения (уменьшения) размера потребности в привлечении иностранных работников, утверждены приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 23 января 2014 г. N 27н.
Пунктом 4 данных правил определено, что положение и состав комиссии субъекта Российской Федерации утверждаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Проанализировав приведенные положения федерального законодательства, суд первой инстанции правомерно указал, что оспариваемый указ издан губернатором в пределах его компетенции.
Согласно пункту 5 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", регламентирующей порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования, законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.
Названный Федеральный закон является общим законом, устанавливающим порядок вступления в силу законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации.
Систему нормативных правовых актов Пермского края составляют Устав Пермского края, законы Пермского края, указы губернатора Пермского края, постановления Правительства Пермского края, нормативные правовые акты органов исполнительной власти Пермского края. В системе нормативных правовых актов Пермского края Устав Пермского края имеет высшую юридическую силу, является актом прямого действия и подлежит применению на всей территории Пермского края. Перечисленные нормативные правовые акты, требующие официального опубликования, вступают в силу после их официального опубликования (абзац второй пункта 1, пункты 2 и 5 статьи 29 Устава Пермского края от 27 апреля 2007 г. N 32-ПК).
Аналогичные положения в отношении нормативных правовых актов органов исполнительной власти Пермского края содержатся в Законе Пермского края от 7 сентября 2007 г. N 107-ПК "О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края", в Указе губернатора Пермского края от 24 июля 2008 г. N 37 "О порядке вступления в силу и опубликования актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, распоряжений председателя Правительства Пермского края, актов исполнительных органов государственной власти Пермского края, порядке организации опубликования законов Пермского края".
Таким образом, региональное законодательство не предусматривает возможность придания нормативным правовым актам обратной силы.
В силу пункта 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.
Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 22 апреля 2014 г. N 12-П, статья 4 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет общий (основной) принцип действия закона во времени, который имеет целью обеспечение правовой определенности и стабильности законодательного регулирования в России как правовом государстве (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации) и означает, что действие закона распространяется на отношения, права и обязанности, возникшие после введения его в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, возникшие до введения соответствующих норм в действие, т.е. придать закону обратную силу (ретроактивность), либо, напротив, допустить в определенных случаях возможность применения утративших силу норм (ультраактивность).
Сопоставительный анализ содержания Указа от 26 апреля 2010 г. и Указа от 4 июня 2014 г., отдельные положения которого оспариваются, свидетельствует о том, что новая редакция Положения о Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Пермском крае предусматривает более широкий круг функций, которые осуществляет поименованная комиссия для выполнения возложенных на нее задач координации работы по вопросам привлечения и использования иностранных работников и определения потребности в их привлечении, предусматривает возможность проведения заседания комиссии в заочной форме (пункт 5.10), а также повышает статус председателя Межведомственной комиссии, определяя его голос решающим при равенстве голосов при голосовании в процессе принятия решений (пункт 5.12).
Кроме того, иначе определен состав Межведомственной комиссии: уменьшен количественный состав комиссии с 22 человек, указанных в ранее действующей редакции поименно, до 13 человек, из которых председатель, заместитель и ответственный секретарь поименованы конкретными должностными лицами, остальные 10 членов комиссии указаны как представители различных ведомств Пермского края, из состава комиссии исключен глава Коми-Пермяцкого округа, являющегося административно-территориальным образованием с особым статусом в составе Пермского края, то есть в настоящее время комиссия правомочна решать вопросы, если на заседании присутствует 7 человек, а до принятия оспариваемого регионального нормативного правового акта для признания заседания правомочным необходимо было присутствие 11 членов комиссии.
Таким образом, действие в том числе и приведенных правовых предписаний распространено на правоотношения, которые могли возникнуть только после вступления в законную силу Указа от 4 июня 2014 г., а не с 20 апреля 2014 г., как предусмотрено в пункте 2 названного правового акта.
При таком положении Судебная коллегия по административным делам решение суда об удовлетворении заявленных требований признает законным и не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
определила:
решение Пермского краевого суда от 23 декабря 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу губернатора Пермского края - без удовлетворения.