ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 ноября 2018 г. N 26-КГ18-43
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Пчелинцевой Л.М.,
судей Фролкиной С.В., Гуляевой Г.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании 19 ноября 2018 г. гражданское дело по иску Сакалова Руслана Умаровича к Министерству внутренних дел по Республике Ингушетия и Государственному учреждению - Отделению Пенсионного фонда Российской Федерации в Республике Ингушетия о признании незаконным решения комиссии Министерства внутренних дел по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий об аннулировании удостоверения ветерана боевых действий и о прекращении ежемесячной денежной выплаты, об обязании возобновить ежемесячную денежную выплату и выплату пенсии за выслугу лет в повышенном размере с даты их прекращения, по встречному иску Министерства внутренних дел по Республике Ингушетия к Сакалову Руслану Умаровичу о признании недействительным удостоверения ветерана боевых действий и возложении обязанности сдать данный документ
по кассационной жалобе представителей Министерства внутренних дел по Республике Ингушетия по доверенностям Евлоевой Марины Руслановны, Курсаева Александра Викторовича на решение Магасского районного суда Республики Ингушетия от 18 октября 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 21 декабря 2017 г., которыми исковые требования Сакалова Р.У. удовлетворены частично, в удовлетворении встречного иска отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Фролкиной С.В., выслушав объяснения представителя Министерства внутренних дел по Республике Ингушетия по доверенности Торгушиной Н.В., поддержавшей доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Сакалов Руслан Умарович 6 июня 2017 г. обратился в суд с иском к Министерству внутренних дел по Республике Ингушетия (далее - МВД по Республике Ингушетия) и Государственному учреждению - Отделению Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Ингушетия (далее - ОПФР по Республике Ингушетия, пенсионный орган) и с учетом уточнения исковых требований в порядке статьи 39 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации просил признать незаконным решение комиссии МВД по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий об аннулировании удостоверения ветерана боевых действий и прекращении ежемесячной денежной выплаты как ветерану боевых действий, возложить обязанность возобновить ежемесячную денежную выплату как ветерану боевых действий и выплату пенсии за выслугу лет в повышенном размере с даты их прекращения, а также взыскать с МВД по Республике Ингушетия расходы на оплату услуг представителя в размере 50 000 руб.
В обоснование заявленных требований Сакалов Р.У. ссылался на то, что с 12 февраля 1993 г. по 15 августа 1998 г. он проходил службу в органах внутренних дел Республики Ингушетия на различных должностях, по последнему месту службы занимал должность командира отделения конвоирования изолятора временного содержания Назрановского РОВД МВД по Республике Ингушетия, имел специальное звание прапорщика милиции. В период прохождения службы он выполнял служебные задачи по ликвидации последствий вооруженного осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 года.
Приказом первого заместителя министра внутренних дел по Республике Ингушетия от 5 декабря 2003 г. N 980 периоды фактического выполнения Сакаловым Р.У. служебных задач по ликвидации последствий вооруженного осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 года включены в выслугу лет для назначения пенсии в льготном исчислении из расчета один месяц привлечения к выполнению задач за три месяца службы.
21 марта 2006 г. МВД по Республике Ингушетия Сакалову Р.У. было выдано удостоверение ветерана боевых действий, дающее право на получение льгот, предусмотренных пунктом 1 статьи 16 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах". На основании этого удостоверения Сакалову Р.У. как ветерану боевых действий была установлена ежемесячная денежная выплата, предусмотренная подпунктом 3 пункта 1 статьи 23.1 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", и произведено повышение пенсии за выслугу лет в соответствии с пунктом "г" части 1 статьи 45 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, и их семей" (наименование закона приводится в редакции, действующей на момент обращения Сакалова Р.У. в суд с данным иском, далее - Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I).
1 февраля 2017 г. комиссией МВД по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий (далее - комиссия МВД по Республике Ингушетия) было принято решение об аннулировании выданного Сакалову Р.У. удостоверения ветерана боевых действий и о прекращении ежемесячной денежной выплаты как ветерану боевых действий, о чем ему сообщено письмом врио начальника управления по работе с личным составом МВД по Республике Ингушетия от 10 февраля 2017 г.
По мнению Сакалова Р.У., данное решение комиссии МВД по Республике Ингушетия является незаконным, так как вопрос об аннулировании (признании недействительным) удостоверения ветерана боевых действий и о прекращении ежемесячных денежных выплат, предусмотренных для ветеранов боевых действий, подлежит разрешению в судебном порядке, комиссия МВД по Республике Ингушетия не наделена соответствующими полномочиями по аннулированию (признанию недействительным) удостоверения ветерана боевых действий и прекращению ежемесячной денежной выплаты как ветерану боевых действий.
Сакалов Р.У. также ссылался на то, что его право на получение удостоверения ветерана боевых действий подтверждено решением Назрановского районного суда Республики Ингушетия от 1 апреля 2004 г. и вступившим в законную силу решением Карабулакского районного суда Республики Ингушетия от 20 января 2005 г., на основании которых установлено выполнение им служебных задач по ликвидации последствий вооруженного осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 года, периоды фактического участия в выполнении служебных задач по ликвидации последствий вооруженного осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 года включены ему в выслугу лет для назначения пенсии в льготном исчислении из расчета один месяц привлечения к выполнению задач за три месяца службы, а также взысканы в его пользу дополнительное денежное довольствие и компенсации, предусмотренные Законом Российской Федерации от 21 января 1993 г. N 4328-I "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах".
Кроме того, Сакалов Р.У. считал, что решение Назрановского районного суда Республики Ингушетия от 17 октября 2005 г. по делу по иску Костоева М.С. и других сотрудников МВД по Республике Ингушетия о признании незаконным отказа в выдаче удостоверения ветерана боевых действий имеет преюдициальное значение при разрешении вопроса о выдаче ему удостоверения ветерана боевых действий.
Сакалов Р.У. также указывал, что при обращении в МВД по Республике Ингушетия с заявлением о выдаче удостоверения ветерана боевых действий он никаких документов, кроме фотографий, не представлял, приказы МВД по Республике Ингушетия, на основании которых он привлекался к выполнению служебных задач по ликвидации последствий вооруженного осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 года, ввиду их секретности на тот момент на руки не выдавались, но, как он полагает, они имеются в его личном деле.
МВД по Республике Ингушетия предъявило встречный иск к Сакалову Р.У. о признании недействительным выданного ему удостоверения ветерана боевых действий и возложении на него обязанности сдать этот документ, сославшись в обоснование иска на то, что документальное подтверждение факта непосредственного участия Сакалова Р.У. в боевых действиях отсутствует. МВД по Республике Ингушетия также указало, что решение Назрановского районного суда Республики Ингушетия от 17 октября 2005 г. по иску Костоева М.С. и других сотрудников МВД по Республике Ингушетия о признании незаконным отказа в выдаче удостоверения ветерана боевых действий преюдициального значения для разрешения настоящего спора не имеет, поскольку этим судебным актом на МВД по Республике Ингушетия была возложена обязанность выдать удостоверения ветерана боевых действий строго определенному кругу лиц, поименованных в решении суда, в число которых Сакалов Р.У. не входит.
Решением Магасского районного суда Республики Ингушетия от 18 октября 2017 г. исковые требования Сакалова Р.У. удовлетворены частично. Суд признал незаконным решение комиссии МВД по Республике Ингушетия о признании недействительным удостоверения ветерана боевых действий, выданного Сакалову Р.У., обязал МВД по Республике Ингушетия в течение трех рабочих дней со дня вступления в силу решения суда возобновить Сакалову Р.У. как ветерану боевых действий ежемесячную денежную выплату с даты ее прекращения и выплату пенсии за выслугу лет в повышенном размере в соответствии с пунктом "г" части 1 статьи 45 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I. С МВД по Республике Ингушетия в пользу Сакалова Р.У. взысканы расходы на оплату услуг представителя в размере 10 000 руб. В удовлетворении остальной части исковых требований Сакалова Р.У. отказано.
Встречные исковые требования МВД по Республике Ингушетия к Сакалову Р.У. о признании недействительным удостоверения ветерана боевых действий и об обязании сдать указанное удостоверение оставлены судом без удовлетворения.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 21 декабря 2017 г. решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
В поданной в Верховный Суд Российской Федерации кассационной жалобе представителями МВД по Республике Ингушетия по доверенностям Евлоевой М.Р. и Курсаевым А.В. ставится вопрос о передаче жалобы с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации для отмены обжалуемых судебных постановлений, как незаконных.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 г. исполнение решения Магасского районного суда Республики Ингушетия от 18 октября 2017 г. и апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 21 декабря 2017 г. приостановлено до окончания производства в суде кассационной инстанции.
По результатам изучения доводов кассационной жалобы 26 июня 2018 г. судьей Верховного Суда Российской Федерации Кирилловым В.С. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, и определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Гуляевой Г.А. от 8 октября 2018 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке. В судебное заседание суда кассационной инстанции не явились истец Сакалов Р.У. и представитель ответчика ОПФР по Республике Ингушетия, сведений о причинах неявки не представили. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 385 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит жалобу подлежащей удовлетворению, так как имеются предусмотренные законом основания для отмены в кассационном порядке обжалуемых судебных постановлений.
Основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 387 ГПК РФ).
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что при рассмотрении настоящего дела такого характера существенные нарушения норм материального и процессуального права допущены судами первой и апелляционной инстанций, и они выразились в следующем.
Как установлено судом и усматривается из материалов дела, с 12 февраля 1993 г. по 15 августа 1998 г. Сакалов Р.У. проходил службу в органах внутренних дел Республики Ингушетия, по последнему месту службы занимал должность командира отделения конвоирования изолятора временного содержания Назрановского РОВД МВД Республики Ингушетия, имел специальное звание прапорщика милиции.
Приказом первого заместителя министра внутренних дел по Республике Ингушетия от 5 декабря 2003 г. N 980 периоды фактического выполнения Сакаловым Р.У. служебных задач по ликвидации последствий вооруженного осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 года включены в выслугу лет для назначения пенсии в льготном исчислении из расчета один месяц привлечения к выполнению задач за три месяца службы.
Решением Назрановского районного суда Республики Ингушетия от 1 апреля 2004 г. частично удовлетворены исковые требования Сакалова Р.У. к МВД по Республике Ингушетия о взыскании дополнительного денежного довольствия и включении в льготном исчислении в выслугу лет для назначения пенсии периодов фактического выполнения им служебных задач в зоне чрезвычайного положения. С МВД по Республике Ингушетия в пользу Сакалова Р.У. взыскана задолженность по денежному довольствию в размере 304 344 руб. 31 коп., на ответчика также возложена обязанность включить истцу в выслугу лет для назначения пенсии периоды фактического выполнения им служебных задач по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 года из расчета один месяц привлечения к выполнению задач за три месяца службы.
21 февраля 2006 г. Сакалову Р.У. МВД по Республике Ингушетия было выдано удостоверение ветерана боевых действий, в котором указано, что предъявитель данного документа имеет права и льготы, установленные пунктом 1 статьи 16 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах".
Из письма врио начальника Управления по работе с личным составом МВД по Республике Ингушетия от 10 февраля 2017 г. N 4/407 на имя руководителя ОПФР по Республике Ингушетия следует, что комиссией МВД по Республике Ингушетия проводилась проверка обоснованности и правомерности выдачи удостоверений ветерана боевых действий. По результатам проверки выявлены случаи ошибочного оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий, то есть без достаточных оснований. В письме изложена просьба в соответствии с решением комиссии (протокол от 1 февраля 2017 г. N 3) прекратить ежемесячную денежную выплату как ветеранам боевых действий лицам, перечисленным в списке, приложенном к данному письму, в котором поименован в том числе и Сакалов Р.У.
Письмом врио начальника Управления по работе с личным составом МВД по Республике Ингушетия от 10 февраля 2017 г. N 4/455 Сакалову Р.У. было сообщено о том, что по результатам проведенной комиссией МВД по Республике Ингушетия проверки обоснованности и правомерности выдачи удостоверений ветерана боевых действий установлено, что удостоверение ветерана боевых действий выдано ему ошибочно, то есть без достаточных оснований, в связи с чем ему прекращена ежемесячная денежная выплата как ветерану боевых действий и предложено сдать удостоверение для его уничтожения в Управление по работе с личным составом МВД по Республике Ингушетия. Для сведения Сакалову Р.У. разъяснено, что в случае представления им на рассмотрение комиссии МВД по Республике Ингушетия документов, подтверждающих его участие в боевых действиях, вопрос о возобновлении ежемесячной денежной выплаты может быть рассмотрен в установленном порядке.
Разрешая спор и удовлетворяя исковые требования Сакалова Р.У. о признании незаконным решения комиссии МВД по Республике Ингушетия об аннулировании выданного ему удостоверения ветерана боевых действий, обязании МВД по Республике Ингушетия возобновить ему ежемесячную денежную выплату как ветерану боевых действий с даты ее прекращения и выплату пенсии за выслугу лет с учетом повышения в соответствии с пунктом "г" части 1 статьи 45 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I, суд первой инстанции ссылался на положения Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", Инструкции о порядке заполнения, выдачи и учета удостоверения ветерана боевых действий, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 763, постановления Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2004 г. N 65 "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим и сотрудникам федеральных органов исполнительной власти, участвующим в контртеррористических операциях и обеспечивающим правопорядок и общественную безопасность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации", Инструкции о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 7 мая 2004 г. N 282, и исходил из того, что указанные нормативные акты не содержат установленного порядка повторной оценки обоснованности принятого уполномоченным органом решения о наделении гражданина статусом ветерана боевых действий и выдаче соответствующего удостоверения, не уполномочивают МВД по Республике Ингушетия признавать удостоверения ошибочно выданными и производить на этом основании их изъятие.
Суд первой инстанции также полагал, что решение о признании недействительным удостоверения ветерана боевых действий и, как следствие, о прекращении ежемесячной денежной выплаты может быть принято только судом по заявлению заинтересованных лиц.
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении встречного иска МВД по Республике Ингушетия к Сакалову Р.У. о признании недействительным удостоверения ветерана боевых действий в связи с тем, что его доводы противоречат нормам законодательства.
С выводами суда первой инстанции и их правовым обоснованием согласился суд апелляционной инстанции.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что приведенные выводы судебных инстанций основаны на неправильном применении норм материального права, регулирующих спорные отношения, и сделаны с существенным нарушением норм процессуального права.
Конституция Российской Федерации, в соответствии с целями социального государства (часть 1 статьи 7) гарантируя каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права к компетенции законодателя (часть 2 статьи 39).
Правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации, в том числе ветеранов боевых действий, предусмотрены Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (далее - Федеральный закон "О ветеранах"), который, как следует из его преамбулы, направлен на создание условий, обеспечивающих материальное и моральное благополучие ветеранов с учетом их заслуг перед обществом и государством.
Федеральный закон "О ветеранах" к ветеранам боевых действий относит военнослужащих, в том числе уволенных в запас (отставку), военнообязанных, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, войск национальной гвардии и органов государственной безопасности, работников указанных органов, работников Министерства обороны СССР и работников Министерства обороны Российской Федерации, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, направленных в другие государства органами государственной власти СССР, органами государственной власти Российской Федерации и принимавших участие в боевых действиях при исполнении служебных обязанностей в этих государствах, а также принимавших участие в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации в боевых действиях на территории Российской Федерации (подпункт 1 пункта 1 статьи 3).
Перечень государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации приводится в приложении к названному федеральному закону (пункт 3 статьи 3 Федерального закона "О ветеранах").
В разделе III этого перечня к числу территорий и периодов ведения боевых действий отнесены в том числе: выполнение задач в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике и на прилегающих к ней территориях Российской Федерации, отнесенных к зоне вооруженного конфликта: с декабря 1994 года по декабрь 1996 года; выполнение задач в ходе контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона: с августа 1999 года.
Система мер социальной поддержки ветеранов, согласно положениям пункта 1 статьи 13 Федерального закона "О ветеранах", включает в себя пенсионное обеспечение, выплаты пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации, получение ежемесячной денежной выплаты, предоставление жилых помещений, компенсацию расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, оказание медицинской помощи и протезно-ортопедической помощи.
Статьей 16 Федерального закона "О ветеранах" определены меры социальной поддержки ветеранов боевых действий.
К числу таких мер социальной поддержки относятся льготы по пенсионному обеспечению, предоставляемые ветеранам боевых действий из числа лиц, указанных в подпунктах 1 - 4 пункта 1 статьи 3 Федерального закона "О ветеранах", в соответствии с законодательством, а также право на ежемесячную денежную выплату ветеранам боевых действий, установленное подпунктом 3 пункта 1 статьи 23.1 этого федерального закона.
Статьей 28 Федерального закона "О ветеранах" определено, что реализация мер социальной поддержки ветеранов и членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий осуществляется при предъявлении ими удостоверения единого образца, установленного для каждой категории ветеранов и членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий Правительством СССР до 1 января 1992 г. или Правительством Российской Федерации.
Во исполнение приведенных выше положений Федерального закона "О ветеранах" Правительство Российской Федерации постановлением от 19 декабря 2003 г. N 763 утвердило единый образец бланка удостоверения ветерана боевых действий, описание бланка удостоверения ветерана боевых действий и инструкцию о порядке заполнения, выдачи и учета удостоверения ветерана боевых действий (далее - Инструкция от 19 декабря 2003 г. N 763).
Пунктом 1 Инструкции от 19 декабря 2003 г. N 763 предусмотрено, что удостоверение ветерана боевых действий, выдаваемое лицам, указанным в статье 3 Федерального закона "О ветеранах", является документом, подтверждающим право на предоставление им мер социальной поддержки.
Выдача удостоверений производится в порядке, установленном в соответствующих федеральных органах исполнительной власти (федеральных государственных органах) и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по заявлениям, подаваемым ветеранами в эти органы (пункт 2 Инструкции от 19 декабря 2003 г. N 763).
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 763 "Об удостоверении ветерана боевых действий" Министерством внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД России) разработана и утверждена приказом от 7 мая 2004 г. N 282 Инструкция о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - Инструкция о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России).
Названная выше инструкция, как указано в ее пункте 1, определяет порядок выдачи в системе МВД России удостоверений ветерана боевых действий лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работникам органов внутренних дел, военнослужащим и лицам гражданского персонала внутренних войск МВД России, гражданам, уволенным из органов внутренних дел (внутренних войск) МВД России, иных государственных органов, правопреемником которых является МВД России, из числа лиц, указанных в подпунктах 1 - 6 пункта 1 статьи 3 Федерального закона "О ветеранах".
Согласно подпункту 2.2 пункта 2 Инструкции о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России удостоверения оформляются и выдаются сотрудникам и работникам территориальных органов МВД России, образовательных, научных, медико-санитарных и санаторно-курортных организаций системы МВД России, окружных управлений материально-технического снабжения системы МВД России, а также иных организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел, через кадровые подразделения территориальных органов МВД России на региональном уровне по месту дислокации таких подразделений при наличии подтверждающих документов, поступающих из кадровых подразделений соответствующих органов внутренних дел.
Гражданам, уволенным из органов внутренних дел (внутренних войск) МВД России с правом на пенсию, удостоверения оформляются и выдаются через соответствующие пенсионные подразделения МВД России, осуществляющие их пенсионное обслуживание при наличии подтверждающих документов, поступающих из кадровых подразделений соответствующих органов внутренних дел и кадровых подразделений воинских формирований внутренних войск МВД России по соответствующим запросам пенсионных подразделений (подпункт 2.4 пункта 2 Инструкции о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России).
Перечень подтверждающих документов, необходимых для выдачи удостоверения ветерана боевых действий, содержится в пункте 3 Инструкции о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России.
Так, для лиц, выполнявших задачи в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике и на прилегающих территориях, отнесенных к зоне вооруженного конфликта, с декабря 1994 года по декабрь 1996 года, к подтверждающим документам относятся: выписки из приказов начальников (командиров), записи в удостоверениях личности, военных билетах и трудовых книжках, командировочные удостоверения, подтверждающие факт прохождения службы (военной службы), работы в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике и на прилегающих территориях, отнесенных к зоне вооруженного конфликта, устанавливаемый в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 1994 г. N 280 "О порядке установления факта выполнения военнослужащими и иными лицами задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах и предоставления им дополнительных гарантий и компенсаций", а также нахождения сотрудников (военнослужащих, работников) в командировке в соответствии с приказами начальников главных управлений, управлений МВД России, министров внутренних дел, начальников ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВДТ, ОВДРО, ОУМТиВС, образовательных и научных организаций системы МВД России, командиров воинских частей и учреждений внутренних войск МВД России (подпункт 3.2 пункта 3 Инструкции о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России).
Для сотрудников и военнослужащих внутренних войск МВД России, выполнявших (выполняющих) задачи в ходе контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона с 1 августа 1999 г., - выписки из приказов, изданных в соответствии с подпунктом "в" пункта 4 постановления Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2004 г. N 65 "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим и сотрудникам федеральных органов исполнительной власти, участвующим в контртеррористических операциях и обеспечивающим правопорядок и общественную безопасность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации", устанавливающих факт непосредственного участия в контртеррористических операциях на территории Северо-Кавказского региона (подпункт 3.3 пункта 3 Инструкции о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России).
Из приведенного правового регулирования следует, что наделение гражданина статусом ветерана боевых действий с выдачей соответствующего удостоверения является результатом совершения ряда действий, в том числе связанных с установлением уполномоченным органом на основании представленных документов права гражданина на приобретение этого статуса. Решение о выдаче гражданину удостоверения ветерана боевых действий, являющегося документом, подтверждающим право на предоставление мер социальной поддержки, принимается уполномоченными государством органами на основе полной и всесторонней оценки фактических обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение права на получение такого статуса, и в строгом соответствии с установленными требованиями.
Исходя из пунктов 1, 5, 13, 14 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. N 699, МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел. При этом МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через органы внутренних дел. В единую централизованную систему МВД России входят: органы внутренних дел, включающие в себя полицию; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России. В состав органов внутренних дел входят в том числе: центральный аппарат МВД России, территориальные органы МВД России.
Аналогичное правовое регулирование содержалось и в Положении о МВД России, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 248, действовавшем до 21 декабря 2016 г.
Таким образом, МВД России и его территориальные органы, одним из которых является МВД по Республике Ингушетия, в силу изложенных выше правовых норм, в том числе Федерального закона "О ветеранах" и постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 763 "Об удостоверении ветерана боевых действий", уполномочены производить оформление и выдачу удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России и обязаны осуществлять действия, направленные на реализацию требований законодательства о недопустимости необоснованной выдачи данных удостоверений.
Положением о МВД по Республике Ингушетия, утвержденным приказом МВД России от 27 апреля 2011 г. N 253, действовавшим на момент возникновения спорных отношений, было предусмотрено, что МВД по Республике Ингушетия осуществляет полномочия в установленной сфере деятельности в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами МВД России (подпункт 49 пункта 12).
Подпунктом 11 пункта 13 названного положения закреплено право МВД по Республике Ингушетия в целях реализации своих полномочий образовывать координационные, консультативные, экспертные и совещательные органы (советы, комиссии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности.
В действующем в настоящее время Положении о МВД по Республике Ингушетия, утвержденном приказом МВД России от 26 июля 2017 г. N 535, установлено сходное приведенному правовое регулирование (подпункт 60 пункта 13 и подпункт 11 пункта 14).
В целях практической реализации норм Федерального закона "О ветеранах", постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 763 "Об удостоверении ветерана боевых действий" и требований приказа МВД России от 7 мая 2004 г. N 282 "О порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России" приказом МВД по Республике Ингушетия от 14 апреля 2016 г. N 201 утверждено Положение о комиссии МВД по Республике Ингушетии по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий (пункт 1 и подпункт 16.1 пункта 16 данного положения) (далее также - Положение о комиссии МВД по Республике Ингушетия).
К основным задачам комиссии МВД по Республике Ингушетия отнесено в частности рассмотрение материалов по выдаче удостоверений ветерана боевых действий (подпункт 16.2 пункта 16 Положения о комиссии МВД по Республике Ингушетия). При рассмотрении вопросов комиссия имеет право: запрашивать от подразделений внутренних дел, воинских частей, военных комиссариатов и архивов в установленном порядке необходимые документы, требующиеся для принятия решений комиссией; принимать решения по существу поставленных вопросов (подпункты 17.1, 17.2 пункта 17 Положения о комиссии МВД по Республике Ингушетия).
Приказом МВД по Республике Ингушетия от 27 сентября 2016 г. N 501 в пределах предоставленных МВД по Республике Ингушетия полномочий, что подтверждено кассационным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 августа 2018 г. N 26-КГ18-22, в Положение о комиссии МВД по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий, утвержденное приказом МВД по Республике Ингушетия от 14 апреля 2016 г. N 201, были внесены изменения, а именно его пункт 16 дополнен подпунктом 16.6, которым к основным задачам комиссии были отнесены дополнительные функции, такие как проверка и пересмотр материалов, послуживших основанием для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий, организация работы по аннулированию и изъятию необоснованно выданных удостоверений ветерана боевых действий, а также по прекращению в установленном порядке ежемесячной денежной выплаты в случае утраты оснований для получения удостоверения ветерана боевых действий.
Необходимость предоставления МВД по Республике Ингушетия перечисленных в подпункте 16.6 пункта 16 Положения о комиссии МВД по Республике Ингушетия полномочий обусловлена имеющейся у МВД по Республике Ингушетия обязанностью по осуществлению проверки наличия оснований для выдачи удостоверения ветерана боевых действий, принятию решений по результатам такой проверки и направлена на исключение случаев необоснованной выдачи такого удостоверения, а равно на выявление ошибок, выразившихся в наделении соответствующим правовым статусом граждан без законных к тому оснований. Данная деятельность МВД по Республике Ингушетия, в том числе комиссии МВД по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий, не носит произвольного характера, а имеет целью обеспечение соблюдения требований законодательства, регулирующего порядок выдачи лицам удостоверений ветерана боевых действий.
Поскольку МВД по Республике Ингушетия уполномочено производить оформление и выдачу удостоверений ветерана боевых действий и в связи с этим на него возложена обязанность осуществлять действия, направленные на проверку материалов, послуживших основанием для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий лицам, получившим соответствующий статус, то в силу приведенного выше правового регулирования в случае выявления факта необоснованной выдачи таких удостоверений МВД по Республике Ингушетия организует работу по их аннулированию и изъятию, а также по прекращению предоставления социальных гарантий при утрате законных оснований для получения лицом статуса ветерана боевых действий, то есть исправляет таким образом допущенные ранее при выдаче удостоверений ошибки.
Как отметил Европейский Суд по правам человека, в качестве общего принципа органы власти не должны быть лишены права исправления ошибок, особенно вызванных их собственной небрежностью; в противном случае нарушался бы принцип недопустимости неосновательного обогащения; это также было бы несправедливым по отношению к другим участникам системы социального обеспечения, в особенности по отношению к тем, кому было отказано в назначении выплат (пособия) по причине их несоответствия установленным законом требованиям, и, наконец, могло бы повлечь ненадлежащее распределение ограниченных общественных средств, что само по себе противоречило бы публичному интересу (постановление от 15 сентября 2009 г. по делу "Москаль (Moskal) против Польши").
Определение же правовых способов исправления таких ошибок независимо от срока, прошедшего после их совершения, является не только правом, но и обязанностью государства.
Между тем суды первой и апелляционной инстанций при разрешении настоящего спора положения приведенных нормативных актов в их взаимосвязи с правовой позицией Европейского Суда по правам человека не учли, вследствие чего пришли к ошибочному выводу об отсутствии у МВД по Республике Ингушетия полномочий по проверке и пересмотру материалов, послуживших основанием для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий, организации работы по аннулированию и изъятию необоснованно выданных удостоверений ветерана боевых действий со ссылкой на незаконность приказа МВД по Республике Ингушетия от 27 сентября 2016 г. N 501.
Суждение судов первой и апелляционной инстанций о том, что решение о признании недействительным удостоверения ветерана боевых действий, выданного Сакалову Р.У., и, как следствие, о прекращении ежемесячной денежной выплаты Сакалову Р.У. как ветерану боевых действий могло быть принято только судом по заявлению заинтересованных лиц, не основано на нормах закона и противоречит приведенному правовому регулированию спорных отношений.
При таких обстоятельствах неприменение судебными инстанциями к спорным правоотношениям положений приказа МВД по Республике Ингушетия от 27 сентября 2016 г. N 501 "О внесении изменений в Положение о комиссии МВД по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий, утвержденное приказом МВД по Республике Ингушетия от 14 апреля 2016 г. N 201", которым пункт 16 названного положения дополнен подпунктом 16.6, наделяющим комиссию МВД по Республике Ингушетия правом пересматривать материалы, послужившие основанием для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий, нельзя признать правомерным.
С учетом подлежащих применению к спорным отношениям норм материального права, регулирующих порядок выдачи удостоверений ветерана боевых действий, юридически значимым, подлежащим выяснению и доказыванию как для разрешения иска Сакалова Р.У. о признании незаконным решения МВД по Республике Ингушетия об аннулировании удостоверения ветерана боевых действий, о прекращении ежемесячной денежной выплаты, так и для разрешения встречного иска МВД по Республике Ингушетия к Сакалову Р.У. о признании недействительным выданного ему удостоверения ветерана боевых действий являлось установление судом обстоятельств наличия у Сакалова Р.У. права на получение звания ветерана боевых действий, а также соблюдения процедуры выдачи Сакалову Р.У. удостоверения, в частности того, имелись ли в комиссии МВД по Республике Ингушетия соответствующие материалы, послужившие основанием для приобретения истцом статуса ветерана боевых действий и выдачи Сакалову Р.У. удостоверения ветерана боевых действий.
Однако в нарушение положений норм материального права и требований статьи 56 ГПК РФ обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, а именно наличие оснований для выдачи Сакалову Р.У. удостоверения ветерана боевых действий и соблюдение процедуры оформления и выдачи истцу такого удостоверения, судебными инстанциями не устанавливались, предметом обсуждения не являлись и, соответственно, правовой оценки согласно правилам, установленным статьями 67, 71 ГПК РФ, не получили, в связи с чем вывод судебных инстанций об удовлетворении иска Сакалова Р.У. и об отказе в удовлетворении встречного иска МВД по Республике Ингушетия является неправомерным.
Ввиду изложенного решение Магасского районного суда Республики Ингушетия от 18 октября 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 21 декабря 2017 г. нельзя признать законными, поскольку они приняты с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела, без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов заявителей кассационной жалобы, что согласно статье 387 ГПК РФ является основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду первой инстанции следует разрешить исковые требования Сакалова Р.У. и встречные исковые требования МВД по Республике Ингушетия в соответствии с подлежащими применению к спорным отношениям сторон нормами права, требованиями процессуального закона и установленными по делу обстоятельствами.
Руководствуясь статьями 387, 388, 390 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Магасского районного суда Республики Ингушетия от 18 октября 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 21 декабря 2017 г. отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции - Магасский районный суд Республики Ингушетия.