ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 17 августа 2018 г. N 26-КГ18-22
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства внутренних дел по Республике Ингушетия на решение Магасского районного суда Республики Ингушетия от 23 мая 2017 года и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 1 августа 2017 года по делу по административному исковому заявлению Килоева Муссы Хусейновича об оспаривании приказа Министерства внутренних дел по Республике Ингушетия (далее - МВД по Республике Ингушетия) от 27 сентября 2016 года N 501 "О внесении изменений в Положение о комиссии МВД по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий, утвержденное приказом МВД по Республике Ингушетия от 14 апреля 2016 года N 201".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя МВД по Республике Ингушетия Курсаева А.В., поддержавшего доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
приказом МВД по Республике Ингушетия от 14 апреля 2016 года N 201 утверждено Положение о комиссии МВД по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий.
Приказом МВД по Республике Ингушетия от 27 сентября 2016 года N 501 в названное положение внесены изменения, его пункт 16 дополнен подпунктом 16.6, согласно которому к основным задачам комиссии относятся проверка и пересмотр материалов, послуживших основанием для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий, организация работы по аннулированию и изъятию необоснованно выданных удостоверений ветерана боевых действий, а также по прекращению в установленном порядке ежемесячной денежной выплаты в случае утраты оснований для получения удостоверения ветерана боевых действий.
Килоев М.Х. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным и не действующим со дня издания приказа МВД по Республике Ингушетия от 27 сентября 2016 года N 501 (далее также - приказ N 501).
В обоснование заявленных требований истец указал, что проходил службу в органах внутренних дел Республики Ингушетия, в 2004 году уволен по выслуге срока службы, дающего право на пенсию, в 2005 году Килоеву М.Х. выдано удостоверение ветерана боевых действий, на основании которого была назначена ежемесячная денежная выплата. Письмом председателя комиссии МВД по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий (далее также - комиссия МВД по Республике Ингушетия) от 7 декабря 2016 года N 4/4205 Килоев М.Х. извещен о том, что в ходе проведенной комиссией проверки обоснованности и правомерности ранее выданных удостоверений ветерана боевых действий установлена ошибочность выдачи истцу удостоверения ветерана боевых действий, то есть без достаточных на то оснований, в связи с чем ему прекращена ежемесячная денежная выплата как ветерану боевых действий, письмо также содержало просьбу сдать удостоверение в МВД по Республике Ингушетия для уничтожения в установленном порядке и пояснение о том, что в случае представления документов, подтверждающих участие в боевых действиях, вопрос о возобновлении ежемесячной денежной выплаты может быть рассмотрен в установленном порядке.
По мнению заявителя, поскольку указанная проверка была проведена комиссией МВД по Республике Ингушетия на основании оспариваемого приказа N 501, то он нарушает права и законные интересы истца. Килоев М.Х. полагал, что данный приказ издан административным ответчиком в нарушение закона и с превышением полномочий.
Решением Магасского районного суда Республики Ингушетия от 23 мая 2017 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 1 августа 2017 года, административный иск Килоева М.Х. удовлетворен, приказ МВД по Республике Ингушетия от 27 сентября 2016 года N 501 "О внесении изменений в Положение о комиссии МВД по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий, утвержденное приказом МВД по Республике Ингушетия от 14 апреля 2016 года N 201" признан незаконным и не действующим со дня издания.
Определением судьи Верховного Суда Республики Ингушетия МВД по Республике Ингушетия отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, МВД по Республике Ингушетия просит отменить решение Магасского районного суда Республики Ингушетия от 23 мая 2017 года, апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 1 августа 2017 года и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска Килоева М.Х.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2018 года отказано в передаче кассационной жалобы МВД по Республике Ингушетия для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
По запросу заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 13 июля 2018 года определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2018 года отменено, кассационная жалоба МВД по Республике Ингушетия с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.
Удовлетворяя административный иск, суды исходили из того, что законодательство не содержит положений о возможности аннулировать, отозвать или признать недействительным ранее выданное удостоверение ветерана боевых действий. Комиссия МВД по Республике Ингушетия вправе разрешать лишь вопросы о выдаче или об отказе в выдаче такого удостоверения. Кроме того, приказ N 501 не содержит ссылок на нормативные правовые акты, на основании которых он принят.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации такие выводы судебных инстанций считает основанными на неправильном применении норм материального права.
Федеральный закон от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" (далее - Федеральный закон от 12 января 1995 года N 5-ФЗ, Федеральный закон "О ветеранах") к ветеранам боевых действий относит военнослужащих, в том числе уволенных в запас (отставку), военнообязанных, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, войск национальной гвардии и органов государственной безопасности, работников указанных органов, работников Министерства обороны СССР и работников Министерства обороны Российской Федерации, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, направленных в другие государства органами государственной власти СССР, органами государственной власти Российской Федерации и принимавших участие в боевых действиях при исполнении служебных обязанностей в этих государствах, а также принимавших участие в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации в боевых действиях на территории Российской Федерации (подпункт 1 пункта 1 статьи 3).
Перечень государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации приводится в приложении к названному федеральному закону (пункт 3 статьи 3).
Федеральным законом "О ветеранах" определены меры социальной поддержки ветеранов боевых действий, к числу которых согласно его статье 16 относятся льготы по пенсионному обеспечению, предоставляемые ветеранам боевых действий из числа лиц, указанных в подпунктах 1 - 4 пункта 1 статьи 3 данного федерального закона, в соответствии с законодательством.
Реализация мер социальной поддержки ветеранов боевых действий осуществляется при предъявлении ими удостоверения единого образца, установленного Правительством СССР до 1 января 1992 года или Правительством Российской Федерации (статья 28 названного федерального закона).
Во исполнение приведенных выше положений Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ Правительство Российской Федерации постановлением от 19 декабря 2003 года N 763 утвердило единый образец бланка удостоверения ветерана боевых действий, его описание и инструкцию о порядке заполнения, выдачи и учета данного удостоверения (далее - Инструкция).
Пунктом 1 Инструкции предусмотрено, что удостоверение ветерана боевых действий, выдаваемое лицам, указанным в статье 3 Федерального закона "О ветеранах", является документом, подтверждающим право на предоставление им мер социальной поддержки.
В силу пункта 2 Инструкции выдача удостоверений производится в порядке, установленном в соответствующих федеральных органах исполнительной власти (федеральных государственных органах) и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по заявлениям, подаваемым ветеранами в эти органы.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации Министерством внутренних дел Российской Федерации (далее также - МВД России) разработана и утверждена приказом от 7 мая 2004 года N 282 Инструкция о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работникам органов внутренних дел, военнослужащим и лицам гражданского персонала внутренних войск МВД России, гражданам, уволенным из органов внутренних дел (внутренних войск) МВД России, иных государственных органов, правопреемником которых является МВД России, из числа лиц, указанных в подпунктах 1 - 6 пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ.
Согласно подпункту 2.2 указанной выше инструкции сотрудникам и работникам территориальных органов МВД России, образовательных, научных, медико-санитарных и санаторно-курортных организаций системы МВД России, окружных управлений материально-технического снабжения системы МВД России, а также иных организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел, удостоверения оформляются и выдаются через кадровые подразделения территориальных органов МВД России на региональном уровне по месту дислокации таких подразделений при наличии подтверждающих документов, поступающих из кадровых подразделений соответствующих органов внутренних дел.
Гражданам, уволенным из органов внутренних дел (внутренних войск) МВД России с правом на пенсию, удостоверения оформляются и выдаются через соответствующие пенсионные подразделения МВД России, осуществляющие их пенсионное обслуживание при наличии подтверждающих документов, поступающих из кадровых подразделений соответствующих органов внутренних дел и кадровых подразделений воинских формирований внутренних войск МВД России по соответствующим запросам пенсионных подразделений (подпункт 2.4 Инструкции о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - Инструкция МВД России).
Перечень подтверждающих документов, необходимых для выдачи удостоверения ветерана боевых действий, содержится в пункте 3 Инструкции МВД России.
Из приведенных положений прямо следует, что наделение гражданина статусом ветерана боевых действий с выдачей соответствующего удостоверения является результатом совершения ряда действий, в том числе связанных с установлением уполномоченным органом на основании представленных документов права гражданина на приобретение этого статуса.
Решение о выдаче гражданину удостоверения ветерана боевых действий, являющегося документом, подтверждающим право на предоставление мер социальной поддержки, принимается уполномоченными государством органами на основе полной и всесторонней оценки фактических обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение права на получение такого статуса, и в строгом соответствии с установленными требованиями.
Положением о МВД по Республике Ингушетия, утвержденным приказом МВД России от 27 апреля 2011 года N 253 и действовавшим в период принятия административным ответчиком оспариваемого приказа, предусмотрено, что МВД по Республике Ингушетия осуществляет полномочия в установленной сфере деятельности в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами МВД России (подпункт 49 пункта 12).
Подпунктом 11 пункта 13 названного положения закреплено право МВД по Республике Ингушетия в целях реализации своих полномочий образовывать координационные, консультативные, экспертные и совещательные органы (советы, комиссии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности.
В действующем в настоящее время Положении о МВД по Республике Ингушетия, утвержденном приказом МВД России от 26 июля 2017 года N 535, установлено сходное приведенному правовое регулирование (подпункт 60 пункта 13 и подпункт 11, пункта 14).
Из пунктов 1, 5, 13, 14 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 года N 699 следует, что МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел.
МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через органы внутренних дел. В единую централизованную систему МВД России входят: органы внутренних дел, включающие в себя полицию; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России. В состав органов внутренних дел входят: центральный аппарат МВД России, территориальные органы МВД России.
Аналогичное правовое регулирование содержалось в Положении о МВД России, утвержденном Указом Президента Российской Федерации и действовавшем до 21 декабря 2016 года.
Таким образом, МВД России и его территориальные органы, одним из которых является МВД по Республике Ингушетия, в силу приведенных правовых норм, в том числе Федерального закона "О ветеранах" и постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 763 "Об удостоверении ветерана боевых действий", уполномочены производить оформление и выдачу удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России и обязаны осуществлять действия, направленные на реализацию требований законодательства о недопустимости необоснованной выдачи данных удостоверений.
В целях практической реализации норм Федерального закона "О ветеранах", постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 763 "Об удостоверении ветерана боевых действий", приказа МВД России от 7 мая 2004 года N 282 "О порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России" приказом МВД по Республике Ингушетия утверждено Положение о комиссии МВД по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий (пункты 1 и 16.1 данного положения).
Оспариваемым административным истцом приказом МВД по Республике Ингушетия от 27 сентября 2016 года N 501 в названное положение внесены изменения, его пункт 16 дополнен подпунктом 16.6, согласно которому к основным задачам комиссии относятся проверка и пересмотр материалов, послуживших основанием для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий, организация работы по аннулированию и изъятию необоснованно выданных удостоверений ветерана боевых действий, а также по прекращению в установленном порядке ежемесячной денежной выплаты в случае утраты оснований для получения удостоверения ветерана боевых действий.
При этом предоставление МВД по Республике Ингушетия оспариваемым актом указанных полномочий обусловлено наличием у административного ответчика обязанности по осуществлению проверки законности оснований для выдачи удостоверения ветерана боевых действий и направлено на исключение случаев необоснованной выдачи такого удостоверения, а равно на выявление ошибок, выразившихся в наделении соответствующим правовым статусом граждан без достаточных законных оснований.
Таким образом, данная деятельность комиссии не носит произвольного характера, а направлена на обеспечение соблюдений требований законодательства, принципов социальной справедливости, формального равенства и недопустимости злоупотребления правом.
Совершение уполномоченными органами, осуществляющими оформление и выдачу указанных удостоверений, тех или иных ошибок, в том числе носящих технический характер, учитывая необходимость оценки значительного числа обстоятельств, с наличием которых закон связывает возникновение права гражданина на наделение статусом ветерана боевых действий, включая проверку представленных документов, полностью исключить невозможно. Определение правовых способов исправления таких ошибок независимо от срока, прошедшего после их совершения, право и обязанность государства.
Как отметил Европейский Суд по правам человека, в качестве общего принципа органы власти не должны быть лишены права исправления ошибок, особенно вызванных их собственной небрежностью; в противном случае нарушался бы принцип недопустимости неосновательного обогащения; это также было бы несправедливым по отношению к другим участникам системы социального обеспечения, в особенности по отношению к тем, кому было отказано в назначении выплат (пособия) по причине их несоответствия установленным законом требованиям, и, наконец, могло бы повлечь ненадлежащее распределение ограниченных общественных средств, что само по себе противоречило бы публичному интересу (постановление от 15 сентября 2009 года по делу "Москаль (Moskal) против Польши").
Кроме того, из содержания пункта 16.6 Положения не следует, что комиссия является органом, уполномоченным принимать в отношении граждан какие-либо решения, в том числе связанные с прекращением статуса ветерана боевых действий и касающиеся соответствующих выплат. Также данный пункт не определяет порядок осуществления действий, направленных на устранение выявленных комиссией нарушений.
При таком положении вывод судебных инстанций о том, что приказ МВД по Республике Ингушетия от 27 сентября 2016 года N 501, которым Положение о комиссии МВД по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий дополнено приведенным выше пунктом 16.6, противоречит законодательству и принят административным ответчиком с превышением его полномочий, является неправильным.
С учетом того, что судами первой и апелляционной инстанций допущены ошибки в применении норм материального права, которые повлияли на исход рассмотрения дела, судебные акты подлежат отмене.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Магасского районного суда Республики Ингушетия от 23 мая 2017 года и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 1 августа 2017 года отменить.
Принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административного иска Килоева М.Х. об оспаривании приказа МВД по Республике Ингушетия от 27 сентября 2016 года N 501 "О внесении изменений в Положение о комиссии МВД по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий, утвержденное приказом МВД по Республике Ингушетия от 14 апреля 2016 года N 201".