ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 августа 2015 г. N 72-АПГ15-7
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Абакумовой И.Д. и Горчаковой Е.В.
при секретаре Гришечкине П.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционному представлению заместителя прокурора Забайкальского края на решение Забайкальского краевого суда от 16 марта 2015 года, которым отказано в удовлетворении заявления заместителя прокурора Забайкальского края об оспаривании отдельных положений Закона Забайкальского края от 23 декабря 2014 года N 1110-ззк "О приостановлении действия отдельных положений законов Забайкальского края, не обеспеченных источниками финансирования в 2015 году и плановом периоде 2016 и 2017 годов".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя губернатора Забайкальского края Першиной Н.В., возражавшей против удовлетворения апелляционного представления, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,
установила:
17 декабря 2014 года Законодательным Собранием Забайкальского края принят и 24 декабря 2014 года губернатором Забайкальского края подписан Закон Забайкальского края N 1110-ззк "О приостановлении действия отдельных положений законов Забайкальского края, не обеспеченных источниками финансирования в 2015 году и плановом периоде 2016 и 2017 годов", текст которого официально опубликован 25 декабря 2014 года на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).
В соответствии пунктами 2, 3, 5, 6, 7, 10 статьи 1, подпунктами "а", "б" пункта 4 статьи 1 указанного закона приостановлено на период с 1 января 2015 года по 31 декабря 2017 года действие:
части 4 статьи 2 Закона Забайкальского края от 29 декабря 2008 года N 101-ЗЗК "О ежемесячном пособии на ребенка в Забайкальском крае" (пункт 2);
второго предложения пункта 1 части 1 и абзаца второго части 1.1 статьи 2 Закона Забайкальского края от 29 декабря 2008 года N 107-ЗЗК "О мерах социальной поддержки многодетных семей в Забайкальском крае" (пункт 3);
пункта 1 части 1 статьи 2 в части слов "подлежащая индексации", статьи 4.1 Закона Забайкальского края от 17 февраля 2009 года N 129-ЗЗК "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Забайкальском крае" (подпункты "а", "б" пункта 4);
части 7 статьи 7 и части 2.1 статьи 7.1 Закона Забайкальского края от 29 апреля 2009 года N 167-ЗЗК "О патронате" (пункт 5);
первого предложения абзаца третьего части 1 статьи 1 Закона Забайкальского края от 5 октября 2009 года N 246-ЗЗК "О стоимости услуг по погребению отдельных категорий умерших" (пункт 6);
части 9 статьи 1 и части 3 статьи 2 Закона Забайкальского края от 18 декабря 2009 года N 315-ЗЗК "О детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей" (пункт 7);
части 2 статьи 7 Закона Забайкальского края от 22 декабря 2011 года N 609-ЗЗК "О приемной семье для граждан пожилого возраста и инвалидов в Забайкальском крае" (пункт 10).
Заместитель прокурора Забайкальского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими вышеперечисленных положений Закона, ссылаясь на то, что в результате приостановления индексации социальных выплат в условиях инфляции произойдет уменьшение объема данных выплат, что не позволит в полной мере обеспечить предоставление мер социальной поддержки. Действующим федеральным законодательством предусмотрена индексация социальных выплат, которая направлена на сохранение достигнутого уровня социальной защищенности, и является обязательной. Соответствующие нормы указанных законов носят императивный характер, при этом их реализация не может быть поставлена в зависимость от наличия либо отсутствия в бюджете финансовых средств.
Решением Забайкальского краевого суда от 16 марта 2015 года в удовлетворении заявленных заместителем прокурора требований отказано.
В апелляционном представлении заместитель прокурора Забайкальского края просит решение суда отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Такие законы и подзаконные акты, согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Как следует из содержания оспариваемых законоположений, законодателем Забайкальского края приостановлена индексация выплат, предусмотренных следующими нормативными правовыми актами: Законом Забайкальского края от 29 декабря 2008 года N 101-ЗЗК "О ежемесячном пособии на ребенка в Забайкальском крае", Законом Забайкальского края от 29 декабря 2008 года N 107-ЗЗК "О мерах социальной поддержки многодетных семей в Забайкальском крае", Законом Забайкальского края от 17 февраля 2009 года N 129-ЗЗК "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Забайкальском крае", Законом Забайкальского края от 29 апреля 2009 года N 167-ЗЗК "О патронате", Законом Забайкальского края от 5 октября 2009 года N 246-ЗЗК "О стоимости услуг по погребению отдельных категорий умерших", Законом Забайкальского края от 18 декабря 2009 года N 315-ЗЗК "О детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей", Законом Забайкальского края от 22 декабря 2011 года N 609-ЗЗК "О приемной семье для граждан пожилого возраста и инвалидов в Забайкальском крае".
Отказывая в удовлетворении заявления прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что вопрос предоставления социальных льгот перечисленным в оспариваемых нормах категориям граждан относится к полномочиям субъекта Российской Федерации, которым указанные меры социальной поддержки установлены и обеспечиваются за счет средств краевого бюджета, в связи с чем сделал вывод о том, что решение о приостановлении индексации социальных выплат указанным категориям граждан также находится в сфере полномочий регионального законодателя, который принял указанное решение, исходя из возможностей бюджета края.
С данными выводами суда первой инстанции Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласиться не может.
При рассмотрении заявленных требований суд не принял во внимание положения статьи 7 Конституции Российской Федерации, провозглашающие Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, на обеспечение государственной поддержки инвалидов и пожилых граждан, на развитие системы социальных служб, установление пособий и иных гарантий социальной защиты.
Суд не учел, что внесение оспариваемыми нормами изменений в правовое регулирование вопросов предоставления социальных льгот не согласуется с вышеуказанными конституционными положениями, равно как и с принципом поддержания доверия граждан к закону и государству, который, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (например, Определение от 1 декабря 2005 года N 521-О), предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты.
В этой связи представляется бесспорным, что вследствие непрерывных инфляционных процессов, происходящих в национальной экономике, применение индексации является необходимым элементом механизма правового регулирования, направленного на восполнение фактических потерь граждан от снижения установленного законом социального пособия.
Таким образом, индексация установленного законом размера социальной выплаты представляет собой неотъемлемую часть меры социальной поддержки, отказ от которой неизбежно повлечет существенное уменьшение объема социальной помощи, что в условиях ее приостановления на длительный, а возможно и неопределенный период равносильно отказу государства от ранее принятых на себя публично-правовых обязательств перед гражданами, нуждающимися в особой социальной защите.
Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств. Законодатель вправе приостанавливать выплату ежемесячных денежных компенсаций, предусмотрев при этом надлежащий механизм соответствующего возмещения. Формы и способы такого возмещения могут быть различными, однако, объем социальных гарантий не должен уменьшаться (Постановления от 16 декабря 1997 года N 20-П, от 24 мая 2001 года N 8-П, от 19 июня 2002 года N 11-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, Определения от 4 декабря 2003 года N 415-О, от 15 февраля 2005 года N 17-О, от 5 июля 2005 года N 246-О и N 303-О).
Осуществляя правовое регулирование в рамках данной правовой позиции, например, федеральный законодатель при приостановлении Федеральным законом от 6 апреля 2015 года N 68-ФЗ до 1 января 2016 года действия положений отдельных законодательных актов Российской Федерации в части порядка индексации выплат, пособий и компенсаций социального характера одновременно предусмотрел механизм такой индексации в 2015 году и с 1 февраля 2016 года.
Законодатель же Забайкальского края, принимая решение о приостановлении законов края в части индексации социальных выплат, соответствующего механизма адекватной компенсации потерь получателям мер социальной поддержки вопреки приведенным выше положениям не предусмотрел.
При таких обстоятельствах решение суда ввиду неправильного применения норм материального права является незаконным и подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении заявленных требований.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Забайкальского краевого суда от 16 марта 2015 года отменить, апелляционное представление заместителя прокурора Забайкальского края - удовлетворить.
Принять по делу новое решение, которым признать недействующими пункты 2, 3, 5, 6, 7, 10 статьи 1, подпункты "а", "б" пункта 4 статьи 1 Закона Забайкальского края от 23 декабря 2014 года N 1110-ззк "О приостановлении действия отдельных положений законов Забайкальского края, не обеспеченных источниками финансирования в 2015 году и плановом периоде 2016 и 2017 годов" со дня вступления настоящего решения в законную силу.