ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 декабря 2013 г. N 77-АПГ13-4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Калининой Л.А. и Анишиной В.И.
при секретаре Паршиной М.И.
рассмотрела дело по апелляционной жалобе Администрации Липецкой области на решение Липецкого областного суда от 18 июля 2013 года об удовлетворении заявлений обществ с ограниченной ответственностью "Лечебно-диагностический центр N 1", "Лечебно-оздоровительный центр "Альтернатива", "Медицина", "Клиника", "Медицинский комплекс" и "Медицинский комплекс-Елец" о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановления Администрации Липецкой области от 7 июня 2013 года N 265 "О совершенствовании медицинского освидетельствования граждан для выдачи лицензии на право приобретения оружия, кандидатов в водители и водителей транспортных средств на территории Липецкой области".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителей Главы Администрации Липецкой области Летниковой Л.И. и Савчук Н.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Генерального директора общества с ограниченной ответственностью "Медицинский комплекс" Балы И.В., а также Шишкиной И.В. - представителя по доверенности обществ с ограниченной ответственностью "Лечебно-диагностический центр N 1", "Лечебно-оздоровительный центр "Альтернатива", "Медицина", "Клиника", "Медицинский комплекс" и "Медицинский комплекс-Елец", возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда первой инстанции законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 199, 327, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
установила:
постановлением Администрации Липецкой области от 7 июня 2013 года N 265 "О совершенствовании медицинского освидетельствования граждан для выдачи лицензии на право приобретения оружия, кандидатов в водители и водителей транспортных средств на территории Липецкой области" в целях повышения уровня комплексной безопасности жителей Липецкой области предписано "медицинское освидетельствование граждан для выдачи лицензии на право приобретения оружия и медицинское освидетельствование кандидатов в водители и водителей транспортных средств врачами-специалистами: психиатр, психиатр-нарколог проводить в государственных специализированных медицинских учреждениях".
Общества с ограниченной ответственностью "Лечебно-диагностический центр N 1", "Лечебно-оздоровительный центр" Альтернатива", "Медицина", "Клиника", "Медицинский комплекс" и "Медицинский комплекс - Елец" обратились в Липецкий областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим данного постановления, полагая, что оно постановлено с превышением компетенции субъекта Российской Федерации, предоставленных ему Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан", Федеральным законом от 8 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", Законом Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", Федеральным законом от 13 декабря 1996 года N 150-ФЗ "Об оружии" и Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", и ограничивает права заявителей проводить медицинское освидетельствование граждан для выдачи лицензии на право владения оружием и медицинское освидетельствование на наличие медицинских противопоказаний к управлению транспортными средствами.
Определением Липецкого областного суда от 12 июля 2013 года все шесть заявлений объединены в одно производство.
Представители Администрации Липецкой области с заявленными требованиями не согласились.
Решением Липецкого областного суда от 18 июля 2013 года заявления обратившихся в суд организаций удовлетворены.
В апелляционной жалобе Глава Администрации Липецкой области просит решение суда первой инстанции отменить, как основанное на неправильном применении норм материального и процессуального права, постановить новое решение об отказе обществам с ограниченной ответственностью "Лечебно-диагностический центр N 1", "Лечебно-оздоровительный центр "Альтернатива", "Медицина", "Клиника", "Медицинский комплекс" и "Медицинский комплекс - Елец" в удовлетворении заявлений.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором, участвующим в деле, Копытиной Г.И., Генеральным директором ООО "Медицинский комплекс" Балой И.В., директором ООО "Медицина" Дворянкиным Ю.А., Генеральным директором ООО "Клиника" Якушкиной Е.Д., Генеральным директором ООО "Лечебно-оздоровительный центр "Альтернатива" Дрожжиной Т.С., Генеральным директором ООО "Медицинский комплекс-Елец" Балой М.А. и Генеральным директором ООО "Лечебно-диагностический центр N 1" Пишикиной Е.В. в суд апелляционной инстанции представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает поводов для отмены решения в порядке статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Признавая недействующим оспариваемое правовое регулирование, суд обоснованно исходил из того, что оно установлено с превышением компетенции субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья и, будучи по своей юридической природе не чем иным как правоограничением прав медицинских организаций частной системы здравоохранения на осуществление лицензируемой медицинской деятельности, снижает уровень гарантий медицинских организаций частной системы здравоохранения, предусмотренных федеральным законодательством, регулирующим права и обязанности медицинских организаций.
Действительно, наделение органов власти субъекта Российской Федерации полномочиями в сфере охраны здоровья (статьи 15 и 16 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", статья 53.3 Федерального закона от 8 января 1998 года N 3-ФЗ (в редакции от 25 ноября 2013 года) "О наркотических средствах и психотропных веществах", статьи 6, 16, 17 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 года N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (в редакции от 25 ноября 2013 года) и включение в связи с этим в систему правовых регуляторов в сфере охраны здоровья законодательства субъекта Российской Федерации (статья 3 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации") не предполагают установления нормативно-правовыми актами субъекта Российской Федерации ни правоограничений медицинской деятельности, ни порядка медицинского освидетельствования.
По мысли федерального законодателя, медицинская деятельность - это профессиональная деятельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, а медицинская организация - юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, осуществляющее в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность на основании лицензии, выданной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Организация охраны здоровья основывается на функционировании и развитии не только государственной, муниципальной, но и частной систем здравоохранения (пункты 10 и 11 статьи 2, части 2 и 5 статьи 29 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (в редакции от 27 сентября 2013 года).
Психиатрическая помощь включает в себя психиатрическое обследование и психиатрическое освидетельствование, профилактику и диагностику психических расстройств, лечение и медицинскую реабилитацию лиц, страдающих психическими расстройствами.
Гражданин может быть временно (на срок не более пяти лет и с правом последующего переосвидетельствования) по результатам обязательного психиатрического освидетельствования признан непригодным вследствие психического расстройства к выполнению отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности. Такое решение принимается врачебной комиссией медицинской организации, уполномоченной на то федеральным органом исполнительной власти в сфере здравоохранения или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения, на основании оценки состояния психического здоровья гражданина в соответствии с перечнем медицинских психиатрических противопоказаний, утверждаемым Правительством Российской Федерации и периодически (не реже одного раза в пять лет) пересматриваемым с учетом накопленного опыта и научных достижений. Психиатрическую помощь оказывают медицинские организации, стационарные учреждения социального обслуживания для лиц, страдающих психическими расстройствами, врачи-психиатры, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, при наличии лицензии на осуществление медицинской деятельности. Виды психиатрической помощи указываются в учредительных документах юридических лиц. Информация о видах психиатрической помощи, оказываемых медицинскими организациями, стационарными учреждениями социального обслуживания для лиц, страдающих психическими расстройствами, врачами-психиатрами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, должна быть доступна гражданам (статьи 1, 6, 18, 19 и 20 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 года N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (в редакции Федерального закона от 25 ноября 2013 года N 317-ФЗ).
Медицинское освидетельствование лица, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно больно наркоманией, находится в состоянии наркотического опьянения либо потребило наркотическое средство или психотропное вещество без назначения врача, проводится по направлению органов дознания, органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, следователя или судьи в медицинских организациях, специально уполномоченных на то федеральными органами исполнительной власти в сфере здравоохранения или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения.
Наркологическая помощь больным наркоманией включает профилактику, диагностику, лечение и медицинскую реабилитацию.
Профилактика и диагностика наркомании, медицинская реабилитация больных наркоманией проводится в медицинских организациях, получивших лицензию на указанный вид деятельности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Лечение больных наркоманией проводится в медицинских организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения.
Координацию деятельности наркологической службы в Российской Федерации, в состав которой входят медицинские организации государственной и муниципальных систем здравоохранения, оказывающей наркологическую помощь больным наркоманией, осуществляет федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.
Порядок медицинского освидетельствования на состояние потребления наркотиков, а также порядок диспансерного наблюдения за больными наркоманией и учета больных наркоманией устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Генеральной прокуратурой Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти в области юстиции (пункты 1, 2 и 4 статьи 44, пункты 1 и 1.1 статьи 54, пункты 1 и 2 статьи 55, статья 56, статья 57 Федерального закона от 8 января 1998 года N 3-ФЗ (в редакции от 25 ноября 2013 года).
Медицинское освидетельствование на наличие медицинских противопоказаний к управлению транспортным средством, медицинское освидетельствование на наличие противопоказаний к владению оружием, медицинское освидетельствование на состояние опьянения (алкогольного, наркотического или иного токсического) входят в перечень работ (услуг), составляющих лицензируемую медицинскую деятельность (приложение к Положению о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково"), утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 года N 291).
Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что федеральный законодатель, вводя в статье 65 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (в редакции от 27 сентября 2013 года) понятие медицинского освидетельствования и определяя виды медицинского освидетельствования (части 1 и 2), указал на то, что медицинское освидетельствование проводится медицинскими организациями независимо от их организационно-правовой формы, а определение порядка медицинского освидетельствования осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 4).
Таким образом, федеральный законодатель фактически установил не только круг лиц, осуществляющих данный вид медицинской деятельности, но и круг государственно-властных субъектов, определяющих порядок медицинского освидетельствования.
Более того, согласно пунктам 1, 2, 3, 4, 5.2.74 и 5.2.75 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 года N 608 (в редакции от 2 ноября 2013 год), установление порядка проведения медицинского освидетельствования на наличие медицинских противопоказаний к владению оружием, а также порядка проведения медицинского освидетельствования на наличие противопоказаний к управлению транспортным средством - прерогатива Министерства здравоохранения Российской Федерации, являющегося федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.
А согласно Приказу Министерства здравоохранения Российской Федерации от 11 сентября 2000 года N 344 (в редакции от 12 июля 2010 года N 512н) "О медицинском освидетельствовании граждан для выдачи лицензии на право приобретения оружия" в медицинском освидетельствовании граждан для выдачи лицензии на право приобретения оружия принимают участие врач-терапевт с привлечением имеющейся медицинской документации, а также специалисты - психиатр, нарколог, окулист. В случае отсутствия специалистов в данном медицинском учреждении привлечение их осуществляется на договорной основе.
Очевидно, что при такой ситуации никакой другой орган исполнительной власти, в равной мере как федеральный, так и региональный, не вправе подменять по своему усмотрению деятельность Министерства здравоохранения Российской Федерации.
Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к тому, что постановление принято Администрацией Липецкой области в порядке опережающего регулирования и это обусловлено необходимостью реализации юридической обязанности граждан, возложенной на граждан Федеральным законом от 13 декабря 1996 года N 150-ФЗ "Об оружии" при получении ими лицензии на приобретение оружия, и обязанности кандидатов в водители проходить медицинское освидетельствование с целью выявления медицинских противопоказаний, предусмотренной Федеральным законом от 12 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", которыми порядок медицинского освидетельствования не определен, несостоятельны.
По общему правилу, сформулированному в части 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения, но до принятия федеральных законов.
Поскольку, законодатель Российской Федерации, возлагая на гражданина Российской Федерации обязанность по представлению в орган внутренних дел для получения лицензии на приобретение оружия медицинского заключения об отсутствии противопоказаний к владению оружием, связанных с нарушением зрения, психическим заболеванием, алкоголизмом или наркоманией (статья 13 Федерального закона от 13 декабря 1996 года N 150-ФЗ "Об оружии"), и предусматривая проведение освидетельствования и переосвидетельствования кандидатов в водители и водителей транспортных средств с целью выявления медицинских противопоказаний или ограничений к водительской деятельности (статья 23 Федерального закона от 12 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения"), непосредственно деятельность медицинских организаций по проведению медицинских освидетельствований урегулировал, как уже было выше отмечено, специальным федеральным законодательством об охране здоровья, то оспариваемое постановление не может расцениваться в качестве опережающего нормотворчества субъекта Российской Федерации.
Доводы Администрации Липецкой области, изложенные в апелляционной жалобе, о том, что оспариваемое правовое регулирование не затрагивает права заявителей, опровергаются имеющимися в деле доказательствами, проверенными и оцененными судом первой инстанции по правилам статьи 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, что нашло обстоятельное и мотивированное отражение в судебном решении.
Выясняя вопрос о приемлемости заявлений, суд достоверно установил, что все юридические лица, обратившиеся в суд с заявлениями о судебной защите, являются субъектами медицинской деятельности и оказывают услуги в области психиатрии, психиатрии-наркологии на основании лицензий, действие которых не прекращено. Кроме того, обществом с ограниченной ответственностью "Лечебно-диагностический центр N 1" получена 1 июля 2013 года лицензия на оказание услуг в соответствии с требованиями статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и вышеприведенным Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 года N 291.
Не могут изменить правовую судьбу решения суда первой инстанции и доводы апелляционной жалобы о выявленных в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности случаев неправомерной выдачи справок медицинского освидетельствования гражданам частными медицинскими организациями.
Признавая недействующим оспариваемое заявителями постановление Администрации Липецкой области, суд первой инстанции правильно подчеркнул в этой части решения, что факты нарушения законодательства медицинскими организациями не лишают возможности соответствующий компетентный орган в этом случае ставить вопрос о прекращении действия лицензии в порядке, предусмотренном статьями 19 и 20 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
На основании изложенного, руководствуясь статьями 251 - 253, 327 - 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Липецкого областного суда от 18 июля 2013 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Главы Администрации Липецкой области - без удовлетворения.