ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 февраля 2015 г. N 41-КГПР14-33
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре Акулове Д.Г.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе прокурора Ростовской области на решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 20 декабря 2013 года, оставленное без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 13 марта 2014 года, которым ему отказано в удовлетворении заявления об оспаривании отказа Следственного управления Следственного комитета России по Ростовской области в предоставлении документов.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Журавлевой Н.М., поддержавшей доводы кассационной жалобы и полагавшей, что состоявшиеся по делу судебные постановления подлежат отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
прокуратура Ростовской области 25 октября 2013 года обратилась в Следственное управление Следственного комитета России по Ростовской области с письмом о проведении проверки исполнения требований Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Федерального закона "О противодействии коррупции", предоставлении необходимых документов.
Письмом руководителя Следственного управления Следственного комитета России по Ростовской области от 31 октября 2013 года N 218-17-2013/858 прокуратуре в предоставлении запрашиваемой информации отказано со ссылкой на то, что Следственный комитет и его органы не относятся к объектам прокурорского надзора за исполнением законов.
Прокурор Ростовской области обратился в суд с заявлением о признании названного отказа незаконным и возложении на руководителя Следственного управления Следственного комитета России по Ростовской области обязанности предоставить в прокуратуру Ростовской области запрашиваемую информацию.
Решением Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 20 декабря 2013 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 13 марта 2014 года, заявление прокурора Ростовской области оставлено без удовлетворения.
Определением судьи Ростовского областного суда от 23 июля 2014 года прокурору Ростовской области отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В кассационной жалобе прокурора Ростовской области поставлен вопрос о ее передаче с делом для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации и отмене состоявшихся по делу судебных постановлений.
13 октября 2014 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 24 декабря 2014 года передано для рассмотрения по существу в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
В соответствии со статьей 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Отказывая прокурору в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями статей 1 и 44 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации", пришли к выводу о том, что Следственный комитет Российской Федерации не является федеральным органом исполнительной власти, и его деятельность вне уголовно-процессуальной сферы не может быть предметом прокурорского надзора. Такая позиция, по мнению судов, основана на положениях статьи 30 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которой полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.
Кроме того, по мнению судов, направленный в Следственное управление Следственного комитета России по Ростовской области запрос не соответствует положениям Федерального закона "О персональных данных", поскольку предоставление прокурору запрашиваемых документов и информации может повлечь нарушение названного Федерального закона.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает указанные выводы ошибочными, основанными на неправильном толковании и применении норм материального права.
Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с пунктом 1 статьи 21 которого (в редакции, действовавшей на момент совершения оспариваемых действий и рассмотрения судом настоящего дела) предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Пунктом 1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. N 39 "Об организации надзора за деятельностью Следственного комитета Российской Федерации вне уголовно-процессуальной сферы" заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур предписано обеспечить надлежащий надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов Следственным комитетом и его должностными лицами вне уголовно-процессуальной сферы, то есть деятельностью данного государственного органа, не связанной с осуществлением им полномочий в сфере уголовного судопроизводства, следовательно, в том числе и за исполнением Федеральных законов "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и "О противодействии коррупции".
Статьей 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" установлено, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.
Согласно частям 1 и 2 статьи 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" Следственный комитет Российской Федерации является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства, а также иные полномочия, установленные федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации.
Служба в Следственном комитете является федеральной государственной службой, сотрудники Следственного комитета являются федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по замещаемой должности федеральной государственной службы с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом "О Следственном комитете Российской Федерации", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Отдельные должности в Следственном комитете могут замещаться федеральными государственными гражданскими служащими, которые проходят службу в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ (части 2 и 5 статьи 15 Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации").
Частью 3 статьи 67 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" Генеральному прокурору Российской Федерации и подчиненным ему прокурорам предоставлено право осуществлять государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации.
Из приведенных выше правовых положений следует, что прокурор вправе проводить проверки исполнения требований Федеральных законов "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и "О противодействии коррупции", а также требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов, включая Следственное управление Следственного комитета России по Ростовской области, предоставления необходимых документов, материалов.
Исходя из положений Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации", данный орган входит в систему правоохранительных органов Российской Федерации. При этом функциональное назначение Следственного комитета аналогично назначению других органов предварительного следствия (МВД России, ФСКН России, ФСБ России), которые согласно действующему законодательству являются федеральными органами исполнительной власти.
Более того, особых различий в правовом статусе Следственного комитета и упомянутых органов исполнительной власти не усматривается, поскольку все эти органы наделены полномочиями по осуществлению уголовного преследования на досудебной стадии и возглавляются должностными лицами, назначаемыми Президентом Российской Федерации.
Согласно части 3 статьи 1 названного Федерального закона руководство деятельностью Следственного комитета, как и руководство деятельностью названных федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по производству предварительного следствия, осуществляет Президент Российской Федерации. В то же время подчинение Президенту Российской Федерации или вышестоящему органу исполнительной власти является характерной особенностью именно исполнительного органа государственной власти.
Таким образом, Следственный комитет относится к федеральному органу исполнительной власти.
Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" установлены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней (преамбула данного Федерального закона).
Из анализа правовых норм (статьи 3, 6, 7 - 11) этого же Федерального закона, предусматривающих меры по профилактике коррупции, основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, а также обязанность государственных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, о возникшем конфликте интересов, следует, что одним из способов противодействия коррупции является неукоснительное соблюдение законов, регламентирующих порядок прохождения государственной службы, в том числе и в Следственных управлениях Следственного комитета Российской Федерации.
Пунктом 8.2 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" определено, что при осуществлении надзора за исполнением законов необходимо особое внимание уделять вопросам исполнения законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, законности распоряжения государственным имуществом, выявления и пресечения фактов легализации преступных доходов, противодействию коррупции.
В силу статьи 17 Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации" на сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих Следственного комитета распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", а также соответственно Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Статьей 44 Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации" установлено, что надзор за исполнением законов Следственным комитетом осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством.
Из системного толкования приведенных правовых норм следует, что органы прокуратуры, реализуя полномочия по надзору за исполнением Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", вправе затребовать информацию, необходимую для выявления и устранения нарушений закона.
Приведенные нормы права свидетельствуют о соответствии требований прокурора Ростовской области действующему законодательству, в связи с чем вывод судебных инстанций о законности отказа Следственного управления Следственного комитета России по Ростовской области в оказании прокуратуре Ростовской области содействия в предоставлении соответствующих документов и материалов для проверки исполнения данным органом Федеральных законов "О противодействии коррупции" и "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" нельзя признать обоснованным. Данный отказ Следственного управления Следственного комитета России по Ростовской области препятствует осуществлению прокурором полномочий, закрепленных в законодательстве - осуществление надзорной деятельности.
Правильность приведенной правовой позиции также подтверждается изменениями, внесенными Федеральным законом от 22 декабря 2014 г. N 427-ФЗ в Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", в частности в пункт 1 статьи 21, согласно которому предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе Следственным комитетом Российской Федерации.
Учитывая, что судами первой и апелляционной инстанций допущены ошибки в применении и толковании норм материального права, которые повлияли на исход рассмотрения заявленных прокурором требований, судебные постановления подлежат отмене с вынесением нового решения.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 387, 388, 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
определила:
решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 20 декабря 2013 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 13 марта 2014 года отменить, вынести по делу новое решение, которым заявление прокурора Ростовской области удовлетворить. Признать незаконным отказ Следственного управления Следственного комитета России по Ростовской области в предоставлении документов для проведения проверки. Обязать Следственное управление Следственного комитета России по Ростовской области предоставить прокуратуре Ростовской области запрашиваемые в рамках проверки сведения и документы.