ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 февраля 2015 г. N 36-АПГ14-5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.
при секретаре Акулове Д.Г.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Смоленской области об оспаривании отдельных положений Закона Смоленской области от 19 сентября 2005 г. N 81-з "О пенсии за выслугу лет, выплачиваемой лицам, замещавшим государственные должности Смоленской области, государственные должности государственной службы Смоленской области, должности государственной гражданской службы Смоленской области"
по апелляционной жалобе председателя Смоленской областной Думы на решение Смоленского областного суда от 5 ноября 2014 г., которым заявление первого заместителя прокурора Смоленской области удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителей Смоленской областной Думы Кушлянской Т.Е., Матеушевой Н.М., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Журавлевой Н.М., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
19 сентября 2005 г. Смоленской областной Думой был принят Закон Смоленской области N 81-з "О пенсии за выслугу лет, выплачиваемой лицам, замещавшим государственные должности Смоленской области, государственные должности государственной службы Смоленской области, должности государственной гражданской службы Смоленской области", опубликованный в информационном бюллетене "Вестник Смоленской областной Думы и администрации Смоленской области" 22 октября 2005, N 10.
Статьей 1 данного Закона предусмотрено, что право на пенсию за выслугу лет, выплачиваемую за счет средств областного бюджета, предоставляется лицам, проживающим на территории Смоленской области и замещавшим на 16 августа 1995 г. и позднее на постоянной основе в органах государственной власти Смоленской области, иных государственных органах Смоленской области государственные должности и государственные должности государственной службы Смоленской области.
Первый заместитель прокурора Смоленской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим положений абзаца первого ст. 1 названного выше Закона Смоленской области в той мере, в которой они исключают возможность получения назначенной указанным лицам пенсии за выслугу лет в случае их выезда на постоянное жительство за пределы Смоленской области. В обоснование заявленных требований первый заместитель прокурора области сослался на то, что введение условия о проживании на территории Смоленской области для граждан, заработавших пенсию за выслугу лет и выехавших на постоянное место жительства за пределы Смоленской области, является ограничением их конституционного права на пенсионное обеспечение, гарантированного статьей 39 Конституции Российской Федерации, а также противоречит положениям федерального законодательства, закрепляющим принципы государственной гражданской службы Российской Федерации, правовой статус государственных служащих, неотъемлемым элементом которого является право на пенсионное обеспечение. Кроме того, сослался на противоречие оспариваемой нормы областного Закона положениям части 2 статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".
Представители Смоленской областной Думы заявленное требование не признали, ссылаясь на то, что полномочие по реализации гарантий пенсионного обеспечения граждан, замещавших должности государственной службы субъекта Российской Федерации, федеральным законодателем возложено на субъекты Российской Федерации, следовательно, до принятия федерального закона субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно исходя из собственных финансовых возможностей осуществлять соответствующее законодательное регулирование, в том числе определять условия предоставления права на получение пенсии лицам, замещавшим должности государственной службы субъекта Российской Федерации, что и было реализовано законодательным органом Смоленской области в оспариваемом областном Законе.
Решением Смоленского областного суда от 5 ноября 2014 г. заявление первого заместителя прокурора Смоленской области удовлетворено. Признано недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу положение абзаца первого статьи 1 Закона Смоленской области от 19 сентября 2005 г. N 81-з "О пенсии за выслугу лет, выплачиваемой лицам, замещавшим государственные должности Смоленской области, государственные должности государственной службы Смоленской области, должности государственной гражданской службы Смоленской области" в части слов "проживающим на территории Смоленской области".
В апелляционной жалобе председатель Смоленской областной Думы просит отменить решение суда первой инстанции, как постановленное с нарушением норм материального права, и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований, заявленных первым заместителем прокурора Смоленской области.
Из прокуратуры Смоленской области поступили возражения на апелляционную жалобу.
Представитель прокуратуры Смоленской области, извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился, о причинах неявки не сообщил.
В соответствии с положениями ч. 3 ст. 167, ч. 1 и 2 ст. 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, и принимая во внимание, что в силу ч. 2 ст. 252 ГПК РФ неявка в судебное заседание заявителя, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося лица.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации как социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7 часть 1), устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7 часть 2); каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потере кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39 часть 1). Конституционное право на социальное обеспечение включает и право на получение пенсии в определенных законом случаях и размерах.
По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации, рассматриваемых в системной связи с положениями ее статьей 6 (часть 2) и 19 (части 1 и 2), в Российской Федерации должно обеспечиваться единство конституционно-правового статуса человека и гражданина на всей территории, соответственно, пользование вытекающими из Конституции Российской Федерации социальными правами, связанными с получением государственного пенсионного обеспечения, подлежит гарантированию на основе конституционного принципа юридического равенства.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации установлены Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации", который в числе основных гарантий предусматривает государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.
Такой федеральный закон до настоящего времени не принят.
Введенный в действие с 1 января 2002 г. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" регламентирует условия назначения пенсии за выслугу лет только федеральным государственным гражданским служащим. Что касается государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, то согласно пункту 4 статьи 7 данного Федерального закона и пункту 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" условия предоставления им права на пенсию за счет средств субъектов Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, законодатель субъекта Российской Федерации при отсутствии федерального закона о государственном пенсионом обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и членов их семей вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения (в виде ежемесячной доплаты или пенсии за выслугу лет), в том числе корректировать правила исчисления таких выплат.
В то же время, как правильно указал суд первой инстанции, наделение субъектов Российской Федерации в отсутствие соответствующего федерального закона полномочием самостоятельно устанавливать условия предоставления права на пенсию не означает, что такие условия могут определяться произвольно.
При этом суд учел позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в его постановлениях, в том в Постановлении от 15 июня 1998 г. N 18-П "По делу о проверке конституционности положений статей 2, 5 и 6 Закона Российской Федерации от 2 июля 1993 г. "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан", о том, что права гражданина в области пенсионного обеспечения производны от его трудовой или иной общественно полезной деятельности. Пенсии по старости, за выслугу лет и другие пенсии, назначаемые в связи с трудовой или иной деятельностью, которую законодатель признает общественно полезной, заработаны, заслужены предшествующим трудом, службой, выполнением определенных, значимых для общества обязанностей. Этим предопределяются содержание и характер обязанностей государства по отношению к тем гражданам, которые приобрели право на получение таких пенсий.
Разрешая вопрос о конституционности положений законодательства, лишающих отдельных категорий пенсионеров, выехавших на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, права на получение трудовых и иных приравненных к ним пенсий (за выслугу лет), Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о том, что в силу правовой природы указанных пенсий право гражданина на их получение не может связываться с таким условием как постоянное его проживание в Российской Федерации: государство обязано гарантировать это право независимо от того, где проживает гражданин, которому назначена пенсия, - в Российской Федерации или за ее пределами. Иное означало бы отказ Российского государства от выполнения вытекающей из статьи 39 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации обязанности обеспечивать предоставление трудовых пенсий, установленных законом, гражданам, имеющим право на их получение.
Кроме того, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, установление различий в предоставлении права на получение трудовых пенсий, обусловленных исключительно местом постоянного жительства пенсионеров, не соответствует статье 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств.
Таким образом, введение законодателем субъекта Российской Федерации условия о предоставлении права на пенсию за выслугу лет только тем лицам, кто проживает на его территории, ставит граждан, заработавших пенсию за выслугу лет и пожелавших выехать на постоянное место жительства за пределы этого субъекта Российской Федерации, в худшее положение по сравнению с теми, кто заработал аналогичную пенсию и остается проживать в данном субъекте Российской Федерации, что не согласуется с вышеуказанными позициями, изложенными Конституционным Судом Российской Федерации.
Кроме того, действующее правовое регулирование, в частности Федеральный закон от 6 марта 2001 г. N 21-ФЗ "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации", исходит из необходимости сохранения за гражданами права на получение государственных пенсий, назначенных в связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью (службой) независимо от места их проживания.
Одним из видов таких пенсий, которые устанавливаются в связи со службой, и право на получение которых сохраняется в случае выезда на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации, является пенсия за выслугу лет, назначаемая федеральным государственным гражданским служащим в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации".
Проанализировав положения названных выше федеральных законов и учитывая предусмотренный Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, суд пришел к обоснованному выводу о том, что абзац первый статьи 1 Закона Смоленской области от 19 сентября 2005 г. N 81-з "О пенсии за выслугу лет, выплачиваемой лицам, замещавшим государственные должности Смоленской области, государственные должности государственной службы Смоленской области, должности государственной гражданской службы Смоленской области" в части слов "проживающим на территории Смоленской области" противоречит положениям федерального законодательства, закрепляющим принципы государственной службы, правовой статус государственных служащих, неотъемлемым элементом которого является конституционное право на пенсионное обеспечение.
При таких обстоятельствах суд правомерно удовлетворил требования первого заместителя прокурора Смоленской области, признав оспариваемое положение вышеназванного Закона недействующим со дня вступления в законную силу решения суда первой инстанции.
Доводы апелляционной жалобы Смоленской областной Думы о том, что пенсия за выслугу лет является определенной мерой социальной поддержки, предоставляемой на территории Смоленской области и финансируемой исключительно за счет средств областного бюджета, о несовершенстве существующего межведомственного информационного взаимодействия между федеральными структурами и органами исполнительной власти Смоленской области с целью выявления граждан (получателей пенсии), выезжающих на постоянное жительство за пределы Смоленской области, и другие доводы аналогичны доводам заинтересованного лица, заявленным им при рассмотрении дела в суде первой инстанции, которым судом дана надлежащая правовая оценка, что нашло мотивированное отражение в судебном акте. Оснований для несогласия с данной оценкой у Судебной коллегии не имеется.
С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
определила:
решение Смоленского областного суда от 5 ноября 2014 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу председателя Смоленской областной Думы - без удовлетворения.