ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 13 ноября 2013 г. N 82-АПГ13-3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Калининой Л.А. и Ксенофонтовой О.А.
при секретаре Акулове Д.Г.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционным жалобам Курганской областной Думы и Правительства Курганской области на решение Курганского областного суда от 7 июня 2013 года, которым частично удовлетворено заявление Давлетшина А.М.: признан недействующим со дня вступления решения в законную силу подпункт 1 пункта 4 статьи 1 Закона Курганской области от 26 декабря 2012 года N 82 "О внесении изменений в Закон Курганской области "О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Ксенофонтовой О.А., объяснения представителя Правительства Курганской области Ларионовой М.С., поддержавшей доводы апелляционной жалобы Правительства, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
в Курганской области принят Закон от 7 сентября 2005 года N 75 "О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области".
Законом Курганской области от 26 декабря 2012 года N 82 "О внесении изменений в Закон Курганской области "О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области" внесены изменения в Закон Курганской области от 7 сентября 2005 года N 75.
Пунктом 4 статьи 1 Закона Курганской области от 26 декабря 2012 года N 82 пункт 1 статьи 5 Закона Курганской области от 7 сентября 2005 года N 75 дополнен абзацем следующего содержания: в отношении членов семьи медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении Курганской области, меры социальной поддержки предоставляются в размере 50 процентов от объема мер социальной поддержки, предоставляемых медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения, находящихся в ведении Курганской области, независимо от количества членов семьи (подпункт 1 пункта 4 статьи 1); в пункте 3 статьи 5 слова "перешедшими на пенсию" заменены словами "вышедшими на пенсию" (подпункт 2 пункта 4 статьи 1).
С учетом внесенных в статью 5 Закона Курганской области от 7 сентября 2005 года N 75 изменений врачам, провизорам, работникам со средним медицинским и фармацевтическим образованием организаций здравоохранения, находящихся в ведении Курганской области, а также членам семей лиц, указанных в настоящей статье, предоставляются следующие меры социальной поддержки:
компенсация оплаты общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади);
компенсация оплаты отдельных видов коммунальных услуг: электроснабжения и отопления.
В отношении членов семьи медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении Курганской области, меры социальной поддержки предоставляются в размере 50 процентов от объема мер социальной поддержки, предоставляемых медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения, находящихся в ведении Курганской области, независимо от количества членов семьи.
Давлетшин А.М., работающий с 4 августа 1988 года по настоящее время в Целинной районной больнице в должности врача-хирурга, проживающий с женой и сыном, обратился в Курганский областной суд с заявлением о признании недействующим пункта 4 статьи 1 Закона Курганской области от 26 декабря 2012 года N 82 "О внесении изменений в Закон Курганской области "О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области", полагая, что он противоречит федеральному законодательству, поскольку после его принятия предоставляемые меры социальной поддержки снизились в 2 раза: ранее компенсация по оплате за отопление предоставлялась в размере 13,8 гигакалорий в год (по 4,6 гигакалории на каждого члена семьи), а после принятия - в размере 6,9 гигакалорий (4,6 гигакалории ему и 2,3 гигакалории на двух членов его семьи) в год; нарушает его права, предусмотренные частью 9 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1.
Заявитель сослался на часть 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, устанавливающую, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Решением Курганского областного суда от 7 июня 2013 года заявление Давлетшина А.М. удовлетворено частично: признан недействующим подпункт 1 пункта 4 статьи 1 Закона Курганской области от 26 декабря 2012 года N 82 "О внесении изменений в Закон Курганской области "О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области" со дня вступления решения суда в законную силу.
В части признания недействующим подпункта 2 пункта 4 статьи 1 названного Закона производство по делу прекращено в связи с тем, что им не затрагиваются права заявителя.
В апелляционных жалобах Курганской областной Думы и Правительства Курганской области ставится вопрос об отмене решения суда ввиду неправильного толкования судом норм материального права и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении заявления Давлетшина А.М.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает оснований к отмене решение суда.
Система мер социальной поддержки медицинских работников, работающих и проживающих в сельской местности, была введена Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 года "О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках", в соответствии с пунктом 10 которого квалифицированным медицинским, ветеринарным, сельскохозяйственным работникам и работникам просвещения, проживающим в сельских местностях и рабочих поселках, должны были предоставляться соответствующим местным исполкомом (по местно-бюджетным учреждениям) или подлежащими учреждением, предприятием или организацией бесплатные квартиры с отоплением и освещением в натуре. При отсутствии свободных квартир в домах, принадлежащих указанным исполкомам, учреждениям, предприятиям или организациям, необходимая и вполне годная жилая площадь с отоплением и освещением на работника и членов его семьи должна была предоставляться в наемных помещениях, с оплатой жилой площади, отопления и освещения за счет соответствующих исполкомов, учреждений или организаций по действительной их стоимости.
19 августа 1993 года вступили в силу Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1, часть 2 статья 63 которых в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года, предусматривала, что врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.
Пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в статью 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан был внесен ряд изменений. В частности, часть 2 статьи 63, закреплявшая право врачей, провизоров, работников со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающих с ними членов их семей на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством, признана утратившей силу. Одновременно статья 63 дополнена частями 4, 5 и 6, согласно которым меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников устанавливаются в зависимости от того, в чьем ведении находятся организации здравоохранения, Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Статья 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ предусматривает, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан по состоянию на 31 декабря 2004 года; при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Разрешая заявление Давлетшина А.М., суд установил, что объем мер социальной поддержки, предоставляемых медицинским работникам, работающим и проживающим в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области, уменьшился по сравнению с объемом, установленным ранее действовавшим законодательством Курганской области (членам семей медицинских работников, которые ранее имели право на предоставление мер социальной поддержки в виде освобождения от оплаты услуг освещения и отопления в домах, в которых проживали, предоставлена мера социальной поддержки в размере 50% от объема мер, предоставляемых медицинским работникам), и пришел к правильному выводу об удовлетворении заявления в части признания недействующим подпункта 1 пункта 4 статьи 1 Закона Курганской области от 26 декабря 2012 года N 82.
В подтверждение своего вывода суд сослался на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, содержащуюся в определении от 3 февраля 2010 года N 136-О-П и заключающуюся в том, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, реализуя полномочия по решению вопросов социальной поддержки медицинских работников, переданные в рамках разграничения полномочий между ними, обязаны учитывать, что изменение ранее установленных правил предоставления льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, а отмена предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера будет иметь место только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.
Суд обоснованно не согласился с позицией заинтересованных лиц о том, что оспариваемая норма Закона Курганской области принята в соответствии с полномочием, предоставленным субъекту Российской Федерации частью 2 статьи 72 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" и заключающимся в праве органов государственной власти субъектов Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников.
Вступившим в силу с 1 января 2012 года Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" признаны утратившими силу Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1 и статья 35 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.
В соответствии с частью 1 статьи 72 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ медицинские и фармацевтические работники имеют право на основные гарантии, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинским работникам и фармацевтическим работникам за счет средств соответственно бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (часть 2 статьи 72 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ).
Судебная коллегия полагает, что предоставление органам государственной власти субъектов Российской Федерации права устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинских работников не означает, что подлежат отмене установленные в соответствии с федеральным законодательством гарантии и меры социальной поддержки медицинских работников. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки к основным гарантиям, предусмотренным, в том числе, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Довод апелляционных жалоб о том, что статья 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ в ее конституционно-правовом смысле, выявленном Конституционным Судом Российской Федерации, не применима при регулировании вопросов предоставления мер социальной поддержки, установленных в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (в связи с этим Федеральным законом принят Закон Курганской области от 26 декабря 2012 года N 82, норма которого оспаривается в настоящем деле), поскольку ее предписания обязательны только при издании нормативных правовых актов в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года, не может явиться основанием к отмене решения суда, исходя из того, что речь идет об универсальном принципе, заключающемся в недопустимости принятия законов, отменяющих или умаляющих права граждан.
Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Курганского областного суда от 7 июня 2013 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Курганской областной Думы и Правительства Курганской области - без удовлетворения.