ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 13 ноября 2013 г. N 50-АПГ13-10
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Пирожкова В.Н.,
судей Хаменкова В.Б. и Ксенофонтовой О.А.
при секретаре Паршиной М.И.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционным жалобам губернатора Омской области, Министерства финансов Омской области и Министерства труда и социального развития Омской области на решение Омского областного суда от 2 июля 2013 года, которым удовлетворено заявление прокурора Омской области о признании не действующей в части статьи 2 Закона Омской области от 6 декабря 2012 года N 1494-ОЗ "О внесении изменений в Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителей губернатора Омской области - Банникова А.А., Министерства труда и социального развития Омской области - Тереховой Н.Ю., Министерства финансов Омской области - Кауровой С.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда по существу подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
19 июня 2008 года Законодательным Собранием Омской области принят и 4 июля 2008 года губернатором Омской области подписан Закон Омской области N 1061-ОЗ "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан".
Статьей 36 данного Закона установлено право на получение мер социальной поддержки отдельных категорий постоянно проживающих и работающих в сельской местности работников государственных и муниципальных учреждений в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения и отопления, твердого топлива (включая его доставку), используемого для отопления в домах, не имеющих центрального отопления; компенсации расходов на оплату природного газа, используемого для отопления от газовых приборов местного отопления; компенсации расходов на оплату электроэнергии, используемой для освещения жилого помещения работника.
В соответствии со статьей 2 Закона Омской области от 6 декабря 2012 года N 1494-ОЗ "О внесении изменений в Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан" действие статьи 36 Кодекса приостановлено с 1 января по 31 декабря 2013 года.
Прокурор Омской области обратился в суд с заявлением о признании данной нормы Закона не действующей в части приостановления действия статьи 36 Кодекса Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан в отношении работников государственных учреждений здравоохранения Омской области.
В обоснование требований ссылался на ее противоречие пункту 50 статьи 35, части 1 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Полагал, что предоставление Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" органам государственной власти субъектов Российской Федерации права устанавливать в отношении медицинских работников дополнительные гарантии и меры социальной поддержки за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации не может рассматриваться в качестве основания к отмене предоставленных ранее гарантий и компенсаций.
Решением Омского областного суда от 2 июля 2013 года заявление прокурора удовлетворено.
В апелляционных жалобах губернатора Омской области, Министерства финансов Омской области, Министерства труда и социального развития Омской области ставится вопрос об отмене решения суда, как незаконного и необоснованного, и принятии по делу нового решения об отказе прокурору в удовлетворении заявленных требований.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Пунктом 10 Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 года была установлена обязанность предоставления соответствующими местными исполкомами (по местно-бюджетным учреждениям) и подлежащими учреждениями, предприятиями и организациями бесплатных квартир с отоплением и освещением в натуре квалифицированным медицинским, ветеринарным, сельскохозяйственным работникам и работникам просвещения, проживающим в сельских местностях и рабочих поселках.
Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 5 июля 1968 года N 517 "О мерах по дальнейшему улучшению здравоохранения и развитию медицинской науки в стране" (пункт 20) Советам Министров республик, край(обл)исполкомам предписано разработать и осуществить мероприятия по обеспечению всех проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках врачей, провизоров и среднего медицинского и фармацевтического персонала и проживающих с ними членов семей бесплатными квартирами с отоплением и освещением.
Впоследствии указанные гарантии были восприняты рядом федеральных законодательных актов, в частности Жилищным кодексом РСФСР, в соответствии со статьей 59 которого специалисты, работавшие и проживавшие в сельской местности, вне населенных пунктов (а в установленных законодательством Союза ССР случаях - в рабочих и иных поселках), пользовались бесплатно жилым помещением с отоплением и освещением.
Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-I (в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года,) врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.
Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства (статья 2).
Российская Федерация объявлена социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе государственной поддержки нуждающихся в ней граждан (статья 7 Конституции Российской Федерации).
Как следует из приведенных нормативных правовых положений, закрепление для сельских медицинских работников указанных выше гарантий в законе преследовало такую конституционно значимую цель, как охрана здоровья людей, и было обусловлено стремлением государства создать для граждан, работающих и проживающих в специфических социально-экономических условиях, дополнительные возможности: материальное стимулирование труда одних; обеспечение полноценной квалифицированной и доступной медицинской помощью - других.
Проводя диверсификацию расходов государства на эти цели, федеральный законодатель пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) в статью 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан внес ряд изменений, согласно которым меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников должны устанавливаться в зависимости от принадлежности организаций здравоохранения Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
При этом в соответствии со статьей 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:
вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года;
при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Поскольку координация вопросов здравоохранения, социальная защита, включая социальное обеспечение, трудовое законодательство в соответствии с пунктами "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, последние в силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты.
Принятые по таким предметам ведения законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Кроме указанных выше специальных законодательных, актов частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1 марта 2005 года, предусмотрено также, что отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.
Таким образом, судом бесспорно установлено, что Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан от 4 июля 2008 года, установивший право постоянно проживающих и работающих в сельской местности медицинских работников на получение мер социальной поддержки, был принят законодателем Омской области в полном соответствии с федеральным законом.
Действительно, Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-I и статья 35 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ признаны утратившими силу.
Однако данное обстоятельство, как правомерно посчитал суд первой инстанции, не свидетельствует о том, что государство более не заинтересовано в охране здоровья его граждан, и не означает, что органы государственной власти освобождаются от взятых на себя публично-правовых обязательств в этой сфере общественных отношений.
Иное прямо противоречило бы установленным статьей 4 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" основным принципам охраны здоровья, которые заключаются в соблюдении прав граждан в сфере здоровья и обеспечении связанных с этими правами государственных гарантий, ответственности органов государственной власти за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья, доступности и качестве медицинской помощи.
При этом в силу статьи 10 данного Федерального закона доступность и качество медицинской помощи обеспечивается в том числе организацией оказания медицинской помощи по принципу приближенности к месту жительства, месту работы или обучения, наличием необходимого количества медицинских работников и уровнем их квалификации.
Охрана здоровья граждан - это система мер не только медицинского, но и политического, экономического, правового и социального характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ).
Согласно статье 3 этого же Федерального закона законодательство в сфере охраны здоровья основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из данного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Исходя из общих положений, основных принципов охраны здоровья граждан права медицинских работников и меры их стимулирования входят в систему мер политического, экономического, правового и социального характера, которые осуществляются органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией.
Коль скоро Омская область в соответствии с приведенными выше требованиями федерального законодательства взяла на себя обязательства по предоставлению постоянно проживающим и работающим в сельской местности медицинским работникам государственных учреждений здравоохранения Омской области мер социальной поддержки, их приостановление без равноценной замены суд обоснованно счел неправомерным.
Вывод суда о том, что исполнение субъектом Российской Федерации таких обязательств не может зависеть от наличия средств в его бюджете, согласуется и с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его Определениях, например, от 27 декабря 2005 года N 502-О, от 2 декабря 2006 года N 56-О, от 3 февраля 2010 года N 136-О-П, в соответствии с которой отнесение социальной защиты, включая социальное обеспечение граждан, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает, что ответственность за состояние дел в данной сфере возлагается как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов. Согласно действующему федеральному бюджетному законодательству федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фондов в совокупности образуют единую бюджетную систему, основанную на взаимодействии бюджетов всех уровней через использование регулирующих доходных источников, создание целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение с целью финансового обеспечения выполнения задач и функций государства и местного самоуправления, в том числе в сфере социальной защиты граждан. Поэтому самостоятельность бюджетов субъектов Российской Федерации не исключает их использование в целях обеспечения функций государства в целом и не может пониматься как произвольное, вне определяемых Конституцией Российской Федерации и законами государственной политики и государственных функций, составление доходов и расходов соответствующих территорий. Иное приводило бы к нарушению конституционных гарантий социальной защиты граждан.
Внося изменения в содержание мер социальной защиты, в том числе направленные на ее сужение, законодатель должен исходить из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан, и основывать свои решения на конституционных принципах и нормах, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан - получателей мер социальной поддержки.
При этом должен также соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, а отмена либо приостановление предоставления выплат и льгот компенсационного характера будет иметь место только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться (например, Постановления и Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 1997 года N 20-П, от 24 мая 2001 года N 8-П, от 19 июня 2002 года N 11-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, от 4 декабря 2003 года N 415-О, от 15 февраля 2005 года N 17-О, от 1 декабря 2005 года N 521-О).
Довод заинтересованных лиц о том, что оспариваемое положение Закона Омской области принято в соответствии с полномочием, предоставленным субъекту Российской Федерации частью 2 статьи 72 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", согласно которой установление дополнительных гарантий и мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации является правом, а не обязанностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правильно отклонен судом, как основанный на неправильном толковании указанной правовой нормы.
В силу части 1 статьи 72 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" медицинские работники и фармацевтические работники имеют право на основные гарантии, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Часть 2 статьи 72 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ предоставляет Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления право устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинским работникам и фармацевтическим работникам за счет соответственно бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Таким образом, предоставление органам государственной власти субъектов Российской Федерации с 1 января 2012 года права устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинским работникам не означает, что ранее установленные в соответствии с федеральным законодательством гарантии и меры социальной поддержки в отношении указанной категории граждан подлежат приостановлению или отмене.
Следовательно, в соответствии с положениями статьи 3, частей 1 и 2 статьи 72 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки по отношению к основным гарантиям, предусмотренным в том числе законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Доводы заинтересованных лиц о предоставлении медицинским работникам государственных учреждений здравоохранения Омской области иных мер социальной поддержки, кроме мер, предусмотренных статьей 36 Закона Омской области "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан", были предметом рассмотрения суда и обоснованно им отклонены, поскольку поэтапное повышение заработной платы, предоставление единовременных и ежемесячных денежных выплат, других компенсационных выплат - предмет иного правового регулирования, не освобождающего субъект Российской Федерации от выполнения принятых на себя публично-правовых обязательств по компенсации расходов на оплату жилья и коммунальных услуг.
Доказательства, которые свидетельствовали бы о введении взамен приостановленных мер социальной поддержки иного механизма возмещения указанных выше расходов, заинтересованными лицами в соответствии с требованиями статьи 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не представлены.
Следует отметить, что подобные обязательства в отношении медицинских работников федеральных органов здравоохранения соблюдаются Российской Федерации в полном соответствии с федеральным законом. Так, Правительством Российской Федерации 17 октября 2011 года принято Постановление N 839 "О мерах социальной поддержки в 2012 - 2014 годах медицинских и фармацевтических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятых на должностях в федеральных государственных учреждениях".
Ссылка заинтересованных лиц на временное приостановление действия статьи 36 Кодекса Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан в связи с отсутствием достаточных денежных средств в областном бюджете является несостоятельной. Суд обоснованно указал на то, что отсутствие у субъекта Российской Федерации финансовой возможности на выполнение принятых обязательств по предоставлению мер социальной поддержки не может являться основанием для нарушения прав граждан.
Согласно изложенным выше правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации передача расходных обязательств по обеспечению граждан мерами социальной защиты не означает освобождение Российской Федерации от полномочий по их реализации. Определив степень участия субъектов Российской Федерации в правовом регулировании по данному предмету совместного ведения, Российская Федерация продолжает нести ответственность за состояние дел в сфере социальной защиты граждан, проявляющуюся в том числе в создании необходимых финансовых условий для надлежащего осуществления соответствующих полномочий субъектами Российской Федерации.
В случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов и т.д. (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 12-П, Определение от 27 декабря 2005 года N 502-О).
Доводы заинтересованных лиц о необоснованном применении судом позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной по вопросам правового регулирования общественных отношений, действовавших до 1 января 2012 года, то есть до вступления в силу Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", подлежат отклонению, поскольку данная правовая позиция касается применения общеконституционного принципа недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан, а также поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.
Мнение представителей заинтересованных лиц о том, что приостановление действия нормы могло быть отменено судом лишь в отношении работников, у которых право на получение мер социальной поддержки возникло до 1 января 2005 года, не может быть принято во внимание.
В соответствии с частью 1 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 года право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых названным Федеральным законом нормах, указанный Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных этим Законом.
Согласно приведенной позиции федерального законодателя закон, отменяющий нормы об установлении гарантий и компенсаций, не может служить препятствием в реализации гражданами права на эти гарантии и компенсации, возникшего до вступления в силу такого закона.
Применяя подобный подход при разрешении настоящего спора, суд правомерно исходил из того, что закон о приостановлении действия нормы, предоставляющей проживающим и работающим в сельской местности работникам государственных учреждений здравоохранения Омской области меры социальной поддержки, в рамках длящихся правоотношений как раз является законом, не допускающим реализацию их права, возникшего до его вступления в силу. К тому же указаний на установление таких мер исключительно для работников, пользовавшихся ими до 1 января 2005 года, дня вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан не содержит.
Прочие доводы апелляционных жалоб основаны на неверном толковании норм материального права, направлены на иную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом в полном соответствии с правилами процессуального закона, а потому не могут служить поводом к отмене судебного постановления.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Омского областного суда от 2 июля 2013 года оставить без изменения, апелляционные жалобы губернатора Омской области, Министерства труда и социального развития Омской области, Министерства финансов Омской области - без удовлетворения.