ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 13 июля 2005 г. по делу N 58-Г05-14
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Еременко Т.И.
судей Соловьева В.Н. и Емышевой В.А.
рассмотрела в судебном заседании от 13 июля 2005 г. дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании противоречащими законодательству ч. 2 ст. 5 (в части возложения обязанности по начислению и выплате компенсаций на муниципальные организации и учреждения), ч. 4 ст. 5 (в части слов "муниципальными организациями и учреждениями здравоохранения, образования, культуры, искусства, социального обслуживания, ветеринарными службами, расположенными в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа)") Закона Хабаровского края от 19.01.2005 г. N 249 "О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан", по кассационной жалобе Законодательной Думы Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 12 апреля 2005 г., которым заявленное прокурором требование было удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловьева В.Н., объяснение представителя Законодательной Думы Хабаровского края Стрельцова Н.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда обоснованным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Законодательной Думой Хабаровского края 19.01.2005 г. принят Закон Хабаровского края N 249 "О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан".
Этим Законом установлен порядок выплаты компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг специалистам организаций и учреждений здравоохранения, образования, социального обслуживания населения, ветеринарной службы, культуры и искусства, их нетрудоспособным членам семей, находящимся на их иждивении, а также названным специалистам вышедшим на пенсию и проработавшим в сельской местности или рабочем поселке (поселке городского типа) не менее 10 лет и проживающим там.
Частью 2 ст. 5 данного Закона Хабаровского края на учреждения и организации, в которых работают специалисты или работали специалисты, вышедшие на пенсию возложена обязанность по составлению ведомостей на основании представленных документов об оплате жилья и коммунальных услуг, начислять и выплачивать суммы, причитающиеся к возмещению, и отражать их в бухгалтерском учете.
Согласно ч. 4 ст. 5 финансирование расходов по предоставлению компенсаций муниципальным организациям и учреждениям здравоохранения, образования, культуры, искусства, социального обслуживания, ветеринарными службами, расположенными в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), осуществляется за счет средств краевого бюджета.
Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании противоречащими законодательству ч. 2 ст. 5 (в части возложения обязанности по начислению и выплате компенсаций на муниципальные организации и учреждения), ч. 4 ст. 5 (в части слов "муниципальными организациями и учреждениями здравоохранения, образования, культуры, искусства, социального обслуживания, ветеринарными службами, расположенными в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа)" Закона Хабаровского края от 19.01.2005 г. N 249.
В обоснование заявленных требований прокурор ссылался на то, что оспариваемыми нормами Закона нарушен порядок передачи органами государственной власти органам местного самоуправления государственных полномочий, установленный ст. ст. 12, 132 Конституции Российской Федерации, ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Кроме того, в противоречие ст. ст. 8, 9, 31, 158, 159, 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. ст. 49, 120 Гражданского кодекса Российской Федерации нормами краевого Закона в оспариваемой части регулируется деятельность не подчиненных субъекту Российской Федерации, не состоящих с ним в отношениях собственности бюджетных учреждений, созданных органами местного самоуправления.
Представители Законодательной Думы Хабаровского края, не соглашаясь с заявленными требованиями, просили в их удовлетворении отказать, ссылаясь на то, что оспариваемыми нормами краевого Закона не передаются государственные полномочия, а реализуется предусмотренное ст. 2 Федерального закона от 06.05.2003 г. N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" право законодательными актами субъектов Российской Федерации устанавливать размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, которые учитываются в межбюджетных отношениях, при этом самостоятельность местного самоуправления в распоряжении местными финансами и бюджетом не нарушается, поскольку финансирование расходов по предоставлению компенсаций по оплате жилья и коммунальных услуг производится только за счет средств краевого бюджета и имеет целевое назначение.
Решением Хабаровского краевого суда от 12 апреля 2005 г. заявленное прокурором края требование было удовлетворено.
Суд признал не действующими со дня вступления в силу настоящего решения суда ч. 2 ст. 5 (в части возложения обязанности по начислению и выплате компенсаций на муниципальные организации и учреждения), ч. 4 ст. 5 (в части слов "муниципальными организациями и учреждениями здравоохранения, образования, культуры, искусства, социального обслуживания, ветеринарными службами, расположенными в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа)" Закона Хабаровского края от 19.01.2005 г. N 249 "О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан".
В кассационной жалобе Законодательная Дума Хабаровского края просит отменить вынесенное решение суда, утверждая, что положенные в его обоснование выводы не соответствуют действительным обстоятельствам дела, а также не учтены положения ранее действующего федерального законодательства, которыми спорные льготы были установлены, а Законом края фактически заменены денежными компенсациями и расходы по их финансированию отнесены к расходным обязательствам края.
Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение Хабаровского краевого суда подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.
Федеральным законом от 06.05.2003 г. N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" (ст. 2) и Федеральным законом от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. ст. 35, 65 и др.) установление мер социальной поддержки в отношении соответствующих категорий специалистов государственных систем социального обслуживания, здравоохранения, образования и некоторых других категорий граждан, отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации.
В соответствии с пп. 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 26.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов социальной поддержки, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъектов Российской Федерации льгот категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи.
Пунктом 6 ст. 26.3 названного Федерального закона предусмотрено, что законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов указанных в пп. 24 п. 2 настоящей статьи, с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.
Анализ положений указанного законодательства позволил суду сделать правильный по существу спора вывод о том, что устанавливаемые законами субъектов Российской Федерации меры социальной поддержки являются его государственными полномочиями, реализация которых осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно (в том числе через подведомственные субъекту учреждения) или в порядке передачи государственных полномочий органам местного самоуправления.
Между тем, в силу ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, осуществляют свои полномочия самостоятельно, и, следовательно, возложение каких-либо обязанностей на муниципальные образования по реализации государственных полномочий субъекта Российской Федерации должно производиться в соответствии с порядком, установленным ст. 132 Конституции Российской Федерации, ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Как усматривается по делу соответствующего закона края по данному вопросу до настоящего времени не принято.
При таких обстоятельствах суд обоснованно указал, что возложение нормами ч. 2 ст. 5 Закона Хабаровского края от 19.01.2005 г. N 249 обязанности по начислению и выплате денежных средств на муниципальные организации и учреждения, в которых работают (работали) специалисты, т.е. учредителем и собственником которых является муниципальное образование, противоречит федеральному законодательству, определяющему порядок исполнения государственных полномочий органами местного самоуправления.
Кроме того, поскольку в силу ст. 12 Конституции Российской Федерации и ст. 2 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, осуществляют свои полномочия самостоятельно, субъект Российской Федерации вправе возлагать исполнение государственных полномочий только на органы местного самоуправления, которые вправе самостоятельно определить порядок их исполнения через свои структурные подразделения или находящиеся в их собственности муниципальные организации и учреждения.
Муниципальные учреждения и организации, на которые ч. 2 ст. 5 Закона края N 249 от 19.01.2005 г. возлагаются обязанности по несению расходов, являются в соответствии со ст. 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетными учреждениями, созданными органами местного самоуправления, деятельность которых финансируется из местного бюджета на основе сметы доходов и расходов. Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов.
В силу ст. ст. 9, 31, 158, 159 Бюджетного кодекса Российской Федерации к исключительной компетенции соответствующих органов местного самоуправления отнесены вопросы утверждения сметы доходов и расходов муниципальных бюджетных учреждений, регулирования отношений, связанных с утверждением и исполнением местного бюджета.
Согласно ст. 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетными полномочиями субъекта Российской Федерации являются только возможность определения порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, что не предоставляет полномочий регулирования в отношении самих муниципальных бюджетных учреждений, как действия нарушающие принцип самостоятельности местного бюджета (ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
В этой связи следует согласиться с выводом суда о том, что возложение субъектом Российской Федерации обязанностей по несению расходов муниципальными организациями и учреждениями, не подчиненные ему и не состоящие с ним в отношениях собственности, противоречит ст. ст. 49, 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку установление таких указаний является ограничением их деятельности и может быть осуществлено только федеральным законом или решением собственника (учредителя), в лице соответствующих органов местного самоуправления.
При таких обстоятельствах Хабаровский краевой суд обоснованно признал недействующей ч. 2 ст. 5 оспариваемого Закона в части возложения обязанности по начислению и выплате компенсаций на муниципальные организации и учреждения.
Принимая во внимание то обстоятельство, что положения ч. 4 ст. 5 названного краевого Закона реализуют порядок установленный ч. 2 ст. 5, суд пришел к выводу, что ч. 4 ст. 5 Закона края N 249 от 19.01.2005 г. в части слов "муниципальными организациями и учреждениями здравоохранения, образования, культуры, искусства, социального обслуживания, ветеринарными службами, расположенными в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа)" также подлежат признанию недействующими.
С учетом изложенного, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ приходит к выводу, что судом Хабаровского края сделаны обоснованные и соответствующие федеральному законодательству суждения и выводы по существу данного спора, в связи с чем постановленное по делу решение является законным и обоснованным.
Поскольку доводы кассационной жалобы сводятся лишь к переоценке установленных судом обстоятельств, а также иного понимания роли и значения положений законодательства о статусе органов местного самоуправления, то удовлетворению она не подлежит.
Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
Решение Хабаровского краевого суда от 12 апреля 2005 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Законодательной Думы Хабаровского края - без удовлетворения.