ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 декабря 2018 г. N 26-КГ18-63
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Пчелинцевой Л.М.,
судей Вавилычевой Т.Ю. и Жубрина М.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании 10 декабря 2018 г. гражданское дело по иску Божева Адама Руслановича к Министерству внутренних дел по Республике Ингушетия, государственному учреждению - Отделению Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Ингушетия о признании незаконным (недействительным) решения об аннулировании удостоверения ветерана боевых действий, прекращении выплаты надбавки к пенсии, ежемесячной денежной выплаты, по встречному иску Министерства внутренних дел по Республике Ингушетия к Божеву Адаму Руслановичу о признании недействительным удостоверения ветерана боевых действий, возложении обязанности сдать данный документ,
по кассационной жалобе представителей Министерства внутренних дел по Республике Ингушетия по доверенностям Плиевой Ф.Р., Курсаева А.В. на решение Магасского районного суда Республики Ингушетия от 7 сентября 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 23 ноября 2017 г., которыми исковые требования Божева А.Р. удовлетворены частично, в удовлетворении встречных исковых требований отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Вавилычевой Т.Ю., выслушав объяснения представителя МВД по Республике Ингушетия Курсаева А.В., поддержавшего доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Божев Адам Русланович 18 апреля 2017 г. обратился в суд иском к Министерству внутренних дел по Республике Ингушетия (далее - МВД по Республике Ингушетия), государственному учреждению - Отделению Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Ингушетия (далее - ОПФР по Республике Ингушетия) о признании незаконным (недействительным) решения об аннулировании удостоверения ветерана боевых действий, прекращении выплаты надбавки к пенсии, ежемесячной денежной выплаты.
В обоснование заявленных требований Божев А.Р. указал, что в период с сентября 1993 г. по февраль 2003 г. проходил службу в органах внутренних дел Республики Ингушетия на различных должностях, на момент увольнения занимал должность старшего оперуполномоченного отдела по раскрытию убийств и других тяжких преступлений против личности управления уголовного розыска криминальной милиции МВД по Республике Ингушетия, имел специальное звание "капитан милиции".
В период прохождения службы, а именно с 6 февраля 1995 г. по 7 января 2002 г. он выполнял служебные задачи по ликвидации последствий вооруженного осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 г., с декабря 1994 г. по декабрь 1996 г. он выполнял служебные задачи в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике и на прилегающих территориях, отнесенных к зоне вооруженного конфликта. Решением Назрановского районного суда Республики Ингушетия от 27 января 2005 г. исковые требования Божева А.Р. и других сотрудников МВД по Республике Ингушетия о взыскании задолженности по выплате вторых окладов денежного содержания, полевых (суточных) в трехкратном размере, о зачете срока службы в льготном исчислении удовлетворены.
Приказом МВД по Республике Ингушетия от 28 апреля 2005 г. N 339 л/с на основании решения Назрановского районного суда Республики Ингушетия от 27 января 2005 г. Божеву А.Р. в выслугу лет для назначения пенсии в льготном исчислении как: 1 месяц службы за 3 месяца были засчитаны периоды фактического выполнения служебных задач по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 г. с 6 февраля 1995 г. по 7 января 2002 г.
5 декабря 2005 г. Божев А.Р. обратился в комиссию МВД по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий (далее - комиссия МВД по Республике Ингушетия) с заявлением о выдаче удостоверения ветерана боевых действий.
30 декабря 2005 г. Божеву А.Р. было выдано удостоверение ветерана боевых действий, установлена ежемесячная денежная выплата как ветерану боевых действий и повышена пенсия по выслуге лет в порядке, предусмотренном пунктом "г" статьи 45 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, и их семей" (наименование закона приводится в редакции, действующей на момент обращения Божева А.Р. в суд с данным иском, далее - Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I).
Решением комиссии МВД по Республике Ингушетия, оформленным протоколом от 16 ноября 2016 г. N 9, признаны ошибочно выданными удостоверения ветерана боевых действий ряду сотрудников органов внутренних дел, в числе которых указан Божев А.Р.
Письмом временно исполняющего обязанности начальника Управления по работе с личным составом МВД по Республике Ингушетия от 28 марта 2017 г. Божеву А.Р. было сообщено о том, что по результатам проведенной комиссией МВД по Республике Ингушетия проверки обоснованности и правомерности ранее выданных удостоверений ветерана боевых действий установлено, что удостоверение ветерана боевых действий выдано Божеву А.Р. ошибочно, то есть без достаточных на то оснований.
На основании решения комиссии МВД по Республике Ингушетия от 16 ноября 2016 г. Божеву А.Р. были прекращены начисление ежемесячной денежной выплаты и надбавки к пенсии за выслугу лет, предусмотренной пунктом "г" части 1 статьи 45 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I.
Данное решение комиссии МВД по Республике Ингушетия от 16 ноября 2016 г. Божев А.Р. считает незаконным, полагая, что комиссия МВД по Республике Ингушетия не наделена соответствующими полномочиями. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 763 "Об удостоверении ветерана боевых действий" и приказом МВД России от 7 мая 2004 г. N 282 "О порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России" МВД по Республике Ингушетия наделено лишь полномочиями на выдачу удостоверений ветерана боевых действий. По мнению Божева А.Р., в действующем законодательстве отсутствуют нормы, позволяющие при обнаружении ошибки, допущенной при выдаче удостоверения ветерана боевых действий, аннулировать (признать недействительным) это удостоверение.
Божев А.Р. считал, что факт прохождения им службы в условиях вооруженного осетино-ингушского конфликта, выполнение задач в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике и на прилегающих территориях, отнесенных к зоне вооруженного конфликта, подтвержден решением Назрановского районного суда Республики Ингушетия от 27 января 2005 г. Божев А.Р. также отметил, что при его обращении 5 декабря 2005 г. в комиссию МВД по Республике Ингушетия с заявлением о выдаче удостоверения ветерана боевых действий он никаких документов, кроме фотографий, не предоставлял, приказы МВД Республики Ингушетия, на основании которых он привлекался к выполнению служебных задач по ликвидации последствий вооруженного осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 г., ввиду своей секретности, на тот момент на руки не выдавались и должны находиться в его личном деле.
Помимо этого Божев А.Р. полагал, что решение Назрановского районного суда Республики Ингушетия от 17 октября 2005 г. по делу по иску Костоева М.С. и других сотрудников МВД по Республике Ингушетия о признании незаконным отказа в выдаче удостоверения ветерана боевых действий имеет преюдициальное значение при разрешении вопроса о выдаче ему удостоверения ветерана боевых действий.
Божев А.Р. просил суд признать незаконным (недействительным) решение комиссии МВД по Республике Ингушетия об аннулировании удостоверения ветерана боевых действий, признать незаконным решение ОПФР по Республике Ингушетия о прекращении назначенной ему ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной статьей 23.1 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", возложить на МВД по Республике Ингушетия обязанность возобновить выплату пенсии за выслугу лет с повышением, предусмотренным пунктом "г" статьи 45 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I, с даты ее прекращения, возложить на ОПФР по Республике Ингушетия обязанность возобновить выплату ежемесячной денежной выплаты с даты ее незаконного прекращения, взыскать с МВД по Республике Ингушетия расходы на оплату услуг представителя в размере 50 000 руб.
Представитель ответчика МЕД по Республике Ингушетия в суде первой инстанции иск Божева А.Р. не признал, предъявил к нему встречный иск о признании недействительным удостоверения ветерана боевых действий, возложении обязанности сдать данный документ, сославшись в обоснование иска на то, что документальное подтверждение факта участия Божева А.Р. в боевых действиях отсутствует. В силу положений Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" сотрудники органов внутренних дел, выполнявшие задачи по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта на территории Республики Северная Осетия-Алания и Республики Ингушетия к ветеранам боевых действий не относятся. Представитель МВД по Республике Ингушетия также указал на то, что решение Назрановского районного суда Республики Ингушетия от 17 октября 2005 г. по иску Костоева М.С. и других сотрудников МВД по Республике Ингушетия о признании незаконным отказа в выдаче удостоверения ветерана боевых действий преюдициального значения по настоящему делу не имеет, поскольку этим судебным актом на МВД по Республике Ингушетия была возложена обязанность выдать удостоверения ветерана боевых действий строго определенному кругу лиц, поименованных в решении суда, в число которых Божев А.Р. не входит.
Решением Магасского районного суда Республики Ингушетия от 7 сентября 2017 г. исковые требования Божева А.Р. удовлетворены частично.
Признано незаконным решение комиссии МВД по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверения ветерана боевых действий об аннулировании удостоверения ветерана боевых действий серии < ... > N < ... > от 30 декабря 2005 г., выданного на имя Божева А.Р.
Признано незаконным решение ГУ ОПФР по Республике Ингушетия о прекращении назначенной Божеву А.Р. ежемесячной денежной выплаты, предусмотрено статьей 23.1 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах".
На МВД по Республике Ингушетия возложена обязанность в течение трех рабочих дней со дня вступления в законную силу решения суда осуществить повышение выплачиваемой Божеву А.Р. пенсии за выслугу лет в соответствии с пунктом "г" статьи 45 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I, с даты прекращения такого повышения.
На ОПФР по Республике Ингушетия возложена обязанность в течение трех рабочих дней со дня вступления в силу решения суда возобновить осуществление Божеву А.Р. ежемесячной денежной выплаты как ветерану боевых действий с даты ее прекращения.
С МВД по Республике Ингушетия в пользу Божева А.Р. взысканы расходы на оплату услуг представителя в размере 30 000 руб.
В удовлетворении остальной части иска Божеву А.Р. отказано.
В удовлетворении встречного искового заявления МВД по Республике Ингушетия к Божеву А.Р. о признании недействительным удостоверения ветерана боевых действий отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 23 ноября 2017 г. решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
В поданной в Верховный Суд Российской Федерации кассационной жалобе представителей МВД по Республике Ингушетия Плиевой Ф.Р., Курсаева А.В. ставится вопрос об отмене принятых по делу судебных постановлений, как незаконных.
По результатам изучения доводов кассационной жалобы судьей Верховного Суда Российской Федерации Вавилычевой Т.Ю. 18 июля 2018 г. дело было истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, и ее же определением от 30 октября 2018 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.
В судебное заседание суда кассационной инстанции не явились истец Божев А.Р. и представитель ответчика ОПФР по Республике Ингушетия, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, сведений о причинах неявки не представили. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 385 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит жалобу подлежащей удовлетворению, поскольку имеются основания для отмены в кассационном порядке обжалуемых судебных постановлений.
Основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что при рассмотрении настоящего дела судебными инстанциями были допущены такого рода существенные нарушения норм материального и процессуального права, и они выразились в следующем.
Судом установлено, что Божев А.Р. в период с сентября 1993 г. по декабрь 1996 г. проходил службу в органах внутренних дел Российской Федерации на различных должностях.
В декабре 1996 г. Божев А.Р. был уволен со службы в органах внутренних дел Российской Федерации по пункту "к" статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4202-I (за грубое нарушение либо систематические нарушения дисциплины).
В декабре 1997 г. Божев Д.Р. был вновь принят на службу в органы внутренних дел Российской Федерации, и проходил там службу по февраль 2003 г.
На основании приказа МВД по Республике Ингушетия от 4 февраля 2003 г. N 22л/с Божев А.Р. был уволен из органов внутренних дел Российской Федерации по пункту "ж" части 6 статьи 19 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-I "О милиции" (по болезни - на основании заключения военно-врачебной комиссии о негодности к службе в органах внутренних дел). На момент увольнения Божев А.Р. занимал должность старшего оперуполномоченного отдела по раскрытию убийств и других тяжких преступлений против личности управления уголовного розыска криминальной милиции МВД по Республике Ингушетия, имел специальное звание "капитан милиции".
Решением Назрановского районного суда Республики Ингушетия от 27 января 2005 г. исковые требования Божева А.Р. и других сотрудников к МВД по Республике Ингушетия о взыскании задолженности по выплате вторых окладов денежного содержания, полевых (суточных) в трехкратном размере, о зачете срока службы в льготном исчислении удовлетворены.
Согласно выписке из приказа МВД по Республике Ингушетия от 28 апреля 2005 г. N 339 л/с капитану милиции Божеву А.Р., бывшему инспектору по розыску отдельного батальона дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД по Республике Ингушетия, в соответствии с решениями районных судов Республики Ингушетия в выслугу лет в льготном исчислении как 1 месяц службы за 3 месяца включены периоды его службы с 6 февраля по 24 марта 1995 г., с 1 апреля по 14 июня 1995 г., с 1 июля по 17 сентября 1995 г., с 1 октября по 14 ноября 1995 г., с 1 января по 18 марта 1996 г., с 1 апреля по 16 июня 1996 г., с 1 июля по 17 сентября 1996 г., с 1 октября по 11 ноября 1996 г., с 18 февраля по 26 марта 1997 г., с 1 апреля по 15 июня 1997 г., с 1 июля по 17 сентября 1997 г., с 1 октября по 11 ноября 1997 г., с 1 января по 16 марта 1998 г., с 1 апреля по 14 июня 1998 г., с 1 июля по 21 сентября 1998 г., с 1 октября по 14 ноября 1998 г., с 1 января по 16 марта 1999 г., с 1 апреля по 14 июня 1999 г., с 1 июля по 21 сентября 1999 г., с 1 октября по 14 ноября 1999 г., с 1 января по 18 марта 2000 г., с 1 апреля по 15 июня 2000 г., с 1 июля по 18 сентября 2000 г., с 1 октября по 14 ноября 2000 г., с 1 января по 18 марта 2001 г., с 1 апреля по 15 июня 2001 г., с 1 июля по 18 сентября 2001 г., с 1 октября по 14 ноября 2001 г., с 1 по 7 января 2002 г.
5 декабря 2005 г. Божев А.Р. обратился в комиссию МВД по Республике Ингушетия с заявлением о выдаче ему удостоверения ветерана боевых действий за выполнение задач в зоне вооруженного конфликта на прилегающей территории с Чеченской Республикой в период с декабря 1994 г. по декабрь 1996 г., сославшись при этом на приказ МВД России от 7 мая 2004 г. N 282 "О порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России", решение Назрановского районного суда Республики Ингушетия от 17 октября 2005 г. по иску Костоева М.С. и других сотрудников к МВД по Республике Ингушетия о признании незаконным бездействия в вопросе выдачи удостоверения "Ветеран боевых действий".
30 декабря 2005 г. Божеву А.Р. было выдано удостоверение ветерана боевых действий, в котором указано, что предъявитель этого документа имеет права и льготы, установленные пунктом 1 статьи 16 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах".
Письмом начальника Департамента государственной службы и кадров Министерства внутренних дел России (далее - МВД России) от 21 марта 2016 г., адресованным министру внутренних дел по Республике Ингушетия, доводилось до сведения, что по результатам проведенной в феврале 2008 г. в МВД по Республике Ингушетия проверки правомерности признания сотрудников данного министерства и пенсионеров из их числа ветеранами боевых действий, а также обоснованности зачета в выслугу лет для назначения пенсии по линии МВД России в льготном исчислении периода их участия в ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта в октябре - ноябре 1992 г. было выявлено около 1 000 человек, которым удостоверения ветерана боевых действий выданы незаконно. В письме содержалась просьба о необходимости принятия мер по лишению статуса ветерана боевых действий лиц, которым удостоверения ветерана боевых действий в МВД по Республике Ингушетия выданы без законных оснований.
Письмом заместителя начальника Департамента государственной службы и кадров МВД России от 1 августа 2016 г. на имя министра внутренних дел по Республике Ингушетия сообщалось, что Департаментом государственной службы и кадров МВД России при рассмотрении обращения ГУ МВД России по г. Москве по вопросу применения решения Назрановского районного суда Республики Ингушетия от 17 октября 2005 г. и правомерности выдачи удостоверения ветерана боевых действий Евлоеву М.М. было выявлено, что до февраля 2008 года МВД по Республике Ингушетия названное решение использовалось как судебное прецедентное решение в отношении неопределенного круга лиц. Однако в силу положений Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" сотрудники органов внутренних дел, выполнявшие задачи по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта на территории Республики Северная Осетия-Алания и Республики Ингушетия, к ветеранам боевых действий не относятся, решение Назрановского районного суда Республики Ингушетия от 17 октября 2005 г. вынесено в отношении определенного круга лиц и не подлежит применению как прецедентное решение. В письме содержалась также просьба о проведении проверки наличия оснований для выдачи удостоверений ветерана боевых действий сотрудникам МВД по Республике Ингушетия.
Судом также установлено, что 16 ноября 2016 г. состоялось заседание комиссии МВД по Республике Ингушетия для рассмотрения материалов, по которым ранее были выданы удостоверения ветерана боевых действий. После изучения документов, послуживших основанием для выдачи удостоверений ветерана боевых действий сотрудникам МВД по Республике Ингушетия и гражданам, уволенным со службы в органах внутренних дел, в период с 2005 года по 2007 год, члены комиссии МВД по Республике Ингушетия приняли решение, оформленное протоколом N 9, о признании ошибочно выданными ряда удостоверений ветерана боевых действий сотрудников органов внутренних дел по Республике Ингушетия, в числе которых значится Божев А.Р.
14 марта 2017 г. Божев А.Р. обратился в МВД по Республике Ингушетия с заявлением, в котором просил сообщить ему причину прекращения ежемесячной денежной выплаты как ветерану боевых действий.
Письмом МВД по Республике Ингушетия от 28 марта 2017 г. Божеву А.Р. было сообщено о том, что удостоверение ветерана боевых действий выдано ему ошибочно, то есть без достаточных оснований, в связи с чем ему прекращена ежемесячная денежная выплата как ветерану боевых действий.
Разрешая спор и частично удовлетворяя исковые требования Божева А.Р. о признании незаконным (недействительным) решения об аннулировании удостоверения ветерана боевых действий, прекращении выплаты надбавки к пенсии за выслугу лет и ежемесячной денежной выплаты, суд первой инстанции, ссылаясь на положения Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", Инструкции о порядке заполнения, выдачи и учета удостоверения ветерана боевых действий, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 763, Инструкции о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России (приложение к приказу МВД России от 7 мая 2004 г. N 282), постановления Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2004 г. N 65 "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим и сотрудникам федеральных органов власти Российской Федерации, участвующим в контртеррористических операциях и обеспечивающим правопорядок и общественную безопасность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации", пришел к выводу о том, что комиссия МВД по Республике Ингушетия не наделена полномочиями для принятия решения о признании ошибочно выданным удостоверения ветерана боевых действий, а указанные нормативные акты не содержат установленного порядка повторной оценки обоснованности принятого уполномоченным органом решения о наделении гражданина статусом ветерана боевых действий и выдачи соответствующего удостоверения.
По мнению суда первой инстанции, решения о признании недействительным удостоверения ветерана боевых действий и, как следствие, о прекращении ежемесячной денежной выплаты могли быть приняты только в судебном порядке по заявлению заинтересованных лиц, в рамках рассмотрения которого должен разрешаться вопрос о наличии у истца права на получение удостоверения ветерана боевых действий. Поскольку таких судебных решений в отношении истца не принималось, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Божев А.Р. имеет право на получение льгот и компенсаций на основании выданного ему удостоверения ветерана боевых действий.
Отказывая в удовлетворении встречного иска МВД по Республике Ингушетия к Божеву А.Р. о признании недействительным выданного ему удостоверения ветерана боевых действий и возложении на него обязанности сдать этот документ, суд первой инстанции указал на то, что для этого не имеется оснований, поскольку выданное Божеву А.Р. в 2005 году удостоверение ветерана боевых действий является документом, по предъявлении которого Божеву А.Р. предоставляются льготы, предусмотренные пунктом 1 статьи 16 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", на протяжении длительного периода - с 2005 года по 2016 год - МВД по Республике Ингушетия не оспаривало наличие у Божева А.Р. статуса ветерана боевых действий.
Суд апелляционной инстанции согласился с этими выводами суда первой инстанции и их правовым обоснованием.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что выводы судов первой и апелляционной инстанций основаны на неправильном толковании и применении норм материального права, регулирующих спорные отношения, а также сделаны с существенным нарушением норм процессуального права.
Конституция Российской Федерации, в соответствии с целями социального государства (часть 1 статьи 7) гарантируя каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права к компетенции законодателя (часть 2 статьи 39).
Правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации, в том числе ветеранов боевых действий, предусмотрены Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" (далее - Федеральный закон "О ветеранах"), который, как следует из его преамбулы, направлен на создание условий, обеспечивающих материальное и моральное благополучие ветеранов с учетом их заслуг перед обществом и государством.
Федеральный закон "О ветеранах" к ветеранам боевых действий относит военнослужащих, в том числе уволенных в запас (отставку), военнообязанных, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, войск национальной гвардии и органов государственной безопасности, работников указанных органов, работников Министерства обороны СССР и работников Министерства обороны Российской Федерации, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, направленных в другие государства органами государственной власти СССР, органами государственной власти Российской Федерации и принимавших участие в боевых действиях при исполнении служебных обязанностей в этих государствах, а также принимавших участие в Российской Федерации в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации в боевых действиях на территории Российской Федерации (подпункт 1 пункта 1 статьи 3).
Перечень государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации приводится в приложении к названному федеральному закону (пункт 3 статьи 3 Федерального закона "О ветеранах").
В разделе III этого перечня к числу территорий и периодов ведения боевых действий отнесены в том числе: выполнение задач в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике и на прилегающих к ней территориях Российской Федерации, отнесенных к зоне вооруженного конфликта: с декабря 1994 года по декабрь 1996 года; выполнение задач в ходе контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона: с августа 1999 года.
Система мер социальной поддержки ветеранов, согласно положениям пункта 1 статьи 13 Федерального закона "О ветеранах", включает в себя пенсионное обеспечение, выплаты пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации, получение ежемесячной денежной выплаты, предоставление жилых помещений, компенсацию расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, оказание медицинской помощи и протезно-ортопедической помощи.
Статьей 16 Федерального закона "О ветеранах" определены меры социальной поддержки ветеранов боевых действий.
К числу таких мер социальной поддержки относятся льготы по пенсионному обеспечению, предоставляемые ветеранам боевых действий из числа лиц, указанных в подпунктах 1 - 4 пункта 1 статьи 3 данного федерального закона, в соответствии с законодательством, а также право на ежемесячную денежную выплату ветеранам боевых действий, установленное подпунктом 3 пункта 1 статьи 23.1 этого федерального закона.
В соответствии с пунктом "г" части 1 статьи 45 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I участникам Великой Отечественной воины из числа лиц, указанных в подпунктах "а" - "ж" и "и" подпункта 1 пункта 1 статьи 2 Федерального закона "О ветеранах", а также ветеранам боевых действий из числа лиц, указанных в подпунктах 1 - 4 пункта 1 статьи 3 Федерального закона "О ветеранах", установлено повышение пенсии на 32% расчетного размера пенсии, указанного в части 1 статьи 46 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I.
Статьей 28 Федерального закона "О ветеранах" определено, что реализация мер социальной поддержки ветеранов и членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий осуществляется при предъявлении ими удостоверения единого образца, установленного для каждой категории ветеранов и членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий Правительством СССР до 1 января 1992 г. или Правительством Российской Федерации.
Во исполнение приведенных выше положений Федерального закона "О ветеранах" Правительство Российской Федерации постановлением от 19 декабря 2003 г. N 763 утвердило единый образец бланка удостоверения ветерана боевых действий, его описание и инструкцию о порядке заполнения, выдачи и учета данного удостоверения (далее - Инструкция).
Пунктом 1 Инструкции предусмотрено, что удостоверение ветерана боевых действий, выдаваемое лицам, указанным в статье 3 Федерального закона "О ветеранах", является документом, подтверждающим право на предоставление им мер социальной поддержки.
В силу пункта 2 Инструкции выдача удостоверений производится в порядке, установленном в соответствующих федеральных органах исполнительной власти (федеральных государственных органах) и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по заявлениям, подаваемым ветеранами в эти органы.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 763 "Об удостоверении ветерана боевых действий" МВД России разработана и утверждена приказом от 7 мая 2004 г. N 282 Инструкция о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - Инструкция о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий).
Данная инструкция, как указано в ее пункте 1, определяет порядок выдачи в системе МВД России удостоверений ветерана боевых действий лицам рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работникам органов внутренних дел, военнослужащим и лицам гражданского персонала внутренних войск МВД России, гражданам, уволенным из органов внутренних дел (внутренних войск) МВД России, иных государственных органов, правопреемником которых является МВД России, из числа лиц, указанных в подпунктах 1 - 6 пункта 1 статьи 3 Федерального закона "О ветеранах".
Согласно подпункту 2.2 пункта 2 Инструкции о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий удостоверения оформляются и выдаются сотрудникам и работникам территориальных органов МВД России, образовательных, научных, медико-санитарных и санаторно-курортных организаций системы МВД России, окружных управлений материально-технического снабжения системы МВД России, а также иных организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел, через кадровые подразделения территориальных органов МВД России на региональном уровне по месту дислокации таких подразделений при наличии подтверждающих документов, поступающих из кадровых подразделений соответствующих органов внутренних дел.
Гражданам, уволенным из органов внутренних дел (внутренних войск) МВД России с правом на пенсию, удостоверения оформляются и выдаются через соответствующие пенсионные подразделения МВД России, осуществляющие их пенсионное обслуживание при наличии подтверждающих документов, поступающих из кадровых подразделений соответствующих органов внутренних дел и кадровых подразделений воинских формирований внутренних войск МВД России по соответствующим запросам пенсионных подразделений (подпункт 2.4 пункта 2 Инструкции о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России).
Перечень подтверждающих документов, необходимых для выдачи удостоверения ветерана боевых действий, содержится в пункте 3 Инструкции о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России.
Из приведенных нормативных положений следует, что к числу лиц, которым на основании пункта 1 статьи 23.1 Федерального закона "О ветеранах" предоставляется такая мера социальной поддержки, как ежемесячная денежная выплата, а также в соответствии с пунктом "г" части 1 статьи 45 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I предусмотрено повышение пенсии за выслугу лет на 32%, отнесены в том числе ветераны боевых действий, принимавшие участие в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации в боевых действиях на территории Российской Федерации. При этом наделение гражданина статусом ветерана боевых действий с выдачей соответствующего удостоверения является результатом совершения ряда действий, в том числе связанных с установлением уполномоченным органом на основании представленных документов права гражданина на приобретение этого статуса. Решение о выдаче гражданину удостоверения ветерана боевых действий, являющегося документом, подтверждающим право на предоставление мер социальной поддержки, принимается уполномоченными государством органами на основе полной и всесторонней оценки фактических обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение права на получение такого статуса, и в строгом соответствии с установленными требованиями.
Исходя из пунктов 1, 5, 13, 14 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. N 699, МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел. При этом МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через органы внутренних дел. В единую централизованную систему МВД России входят: органы внутренних дел, включающие в себя полицию; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России. В состав органов внутренних дел входят в том числе: центральный аппарат МВД России, территориальные органы МВД России.
Аналогичное правовое регулирование содержалось в Положении о МВД России, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 248 и действовавшем до 21 декабря 2016 г.
Таким образом, МВД России и его территориальные органы, одним из которых является МВД по Республике Ингушетия, в силу приведенных правовых норм, в том числе Федерального закона "О ветеранах" и постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 763 "Об удостоверении ветерана боевых действий", уполномочены производить оформление и выдачу удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России и обязаны осуществлять действия, направленные на реализацию требований законодательства о недопустимости необоснованной выдачи данных удостоверений.
Положением о МВД по Республике Ингушетия, утвержденным приказом МВД России от 27 апреля 2011 г. N 253 и действовавшим на момент возникновения спорных отношений, было предусмотрено, что МВД по Республике Ингушетия осуществляет полномочия в установленной сфере деятельности в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами МВД России (подпункт 49 пункта 12).
Подпунктом 11 пункта 13 названного положения закреплено право МВД по Республике Ингушетия в целях реализации своих полномочий образовывать координационные, консультативное, экспертные и совещательные органы (советы, комиссии), в том числе Межведомственные, в установленной сфере деятельности.
В действующем в настоящее время Положении о МВД по Республике Ингушетия, утвержденном приказом МВД России от 26 июля 2017 г. N 535, установлено сходное приведенному правовое регулирование (подпункт 60 пункта 13 и подпункт 11 пункта 14).
В целях практической реализации норм Федерального закона "О ветеранах", постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 763 "Об удостоверении ветерана боевых действий" и требований приказа МВД России от 7 мая 2004 г. N 282 "О порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России" приказом МВД по Республике Ингушетия от 14 апреля 2016 г. N 201 утверждено Положение о комиссии МВД по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий (пункт 1 и подпункт 16.1 пункта 16 данного положения) (далее также - Положение о комиссии МВД по Республике Ингушетия).
К основным задачам комиссии МВД по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий отнесено в том числе рассмотрение материалов по выдаче удостоверений ветерана боевых действий (подпункт 16.2 пункта 16 Положения о комиссии МВД по Республике (Ингушетия). При рассмотрении вопросов комиссия имеет право: запрашивать от подразделений внутренних дел, воинских частей, военных комиссариатов и архивов в установленном порядке необходимые документы, требующиеся для принятия решений комиссией; принимать решения по существу поставленных вопросов (подпункты 17.1, 17.2 пункта 17 Положения о комиссии МВД по Республике Ингушетия).
Приказом МВД по Республике Ингушетия от 27 сентября 2016 г. N 501 в пределах предоставленных МВД по Республике Ингушетия полномочий, что также подтверждено кассационным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 августа 2018 г. N 26-КГ18-22, в Положение о комиссии МВД по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий, утвержденное приказом МВД по Республике Ингушетия от 14 апреля 2016 г. N 201, были внесены изменения, а именно, его пункт 16 дополнен подпунктом 16.6, которым к основным задачам комиссии были отнесены дополнительные функции, такие как проверка и пересмотр материалов, послуживший основанием для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий, организация работы по аннулированию и изъятию необоснованно выданных удостоверений ветерана боевых действий, а также по прекращению в установленном порядке ежемесячной денежной выплаты в случае утраты оснований для получения удостоверения ветерана боевых действий.
Необходимость предоставления МВД по Республике Ингушетия перечисленных в подпункте 16.6 пункта 16 Положения о комиссии МВД по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий полномочий обусловлена наличием у МВД по Республике Ингушетия обязанности по осуществлению проверки законности оснований для выдачи удостоверения ветерана боевых действий, принятию решений по результатам такой проверки и направлена на исключение случаев необоснованной выдачи такого удостоверения, а равно на выявление ошибок, выразившихся в наделении соответствующим правовым статусом граждан без законных к тому оснований. Данная деятельность МВД по Республике Ингушетия, в том числе комиссии МВД по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий, не носит произвольного характера, а имеет целью обеспечение соблюдения требований законодательства, регулирующего порядок выдачи лицам удостоверений ветерана боевых действий.
Поскольку МВД по Республике Ингушетия уполномочено производить оформление и выдачу удостоверений ветерана боевых действий и в связи с этим на него возложена обязанность осуществлять действия, направленные на проверку материалов, послуживших основанием для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий лицам, получившим соответствующий статус, то в силу приведенного выше правового регулирования в случае выявления факта необоснованной выдачи таких удостоверений МВД по Республике Ингушетия организует работу по их аннулированию и изъятию, а также по прекращению предоставления социальных гарантий при утрате законных оснований для получения лицом статуса ветерана боевых действий, то есть исправляет таким образом допущенные ранее при выдаче удостоверений ошибки.
Как отметил Европейский Суд по правам человека, в качестве общего принципа органы власти не должны быть лишены права исправления ошибок, особенно вызванных их собственной небрежностью; в противном случае нарушался бы принцип недопустимости неосновательного обогащения; это также было бы несправедливым по отношению к другим участникам системы социального обеспечения, в особенности по отношению к тем, кому было отказано в назначении выплат (пособия) по причине их несоответствия установленным законом требованиям, и, наконец, могло бы повлечь ненадлежащее распределение ограниченных общественных средств, что само по себе противоречило бы публичному интересу (постановление от 15 сентября 2009 г. по делу "Москаль (Moskal) против Польши").
Определение же правовых способов исправления таких ошибок независимо от срока, прошедшего после их совершения, является не только правом, но и обязанностью государства.
Между тем судебные инстанции положения приведенных нормативных актов в их взаимосвязи с правовой позицией Европейского Суда по правам человека не учли, вследствие чего пришли к ошибочному выводу об отсутствии у МВД по Республике Ингушетия полномочий по проверке и пересмотру материалов, послуживших основанием для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий, организации работы по аннулированию и изъятию необоснованно выданных удостоверений ветерана боевых действий.
Суждение судебных инстанций о том, что решение об аннулировании удостоверения ветерана боевых действий, выданного Божеву А.Р., и, как следствие, прекращение выплаты ему надбавки к пенсии за выслугу лет и ежемесячной денежной выплаты как ветерану боевых действий, могли быть приняты только судом по заявлению заинтересованных лиц, не основано на нормах закона и противоречит приведенному правовому регулированию спорных отношений.
При таких обстоятельствах нельзя признать основанной на законе и ссылку судебных инстанций в обоснование отказа в удовлетворении встречного иска МВД по Республике Ингушетия о признании недействительным удостоверения ветерана боевых действий, выданного Божеву А.Р., на то, что МВД по Республике Ингушетия ранее осуществило комплекс мер, связанных с признанием за Божевым А.Р. права на льготы как за ветераном боевых действий с выдачей ему удостоверения ветерана боевых действий бессрочно и на протяжении длительного периода (с 2005 по 2016 год) не оспаривало наличие у истца статуса ветерана боевых действий.
С учетом подлежащих применению к спорным отношениям норм материального права, регулирующих порядок выдачи удостоверений ветерана боевых действий, и исходя из заявленных истцом требований, перечня подтверждающих документов, необходимых для выдачи удостоверения ветерана боевых действий, содержащегося в пункте 3 Инструкции о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России, юридически значимым, подлежащим выяснению и доказыванию для разрешения как исковых требований Божева А.Р. о признании незаконным (недействительным) решения об аннулировании удостоверения ветерана боевых действий, прекращении выплаты надбавки к пенсии, ежемесячной денежной выплаты, так и встречных исковых требований МВД по Республике Ингушетия о признании недействительным удостоверения ветерана боевых действий, об обязании сдать удостоверение являлось установление судом обстоятельств наличия у Божева А.Р. права на получение звания ветерана боевых действий, а также соблюдения процедуры выдачи Божеву А.Р. удостоверения, в частности того, имелись ли в комиссии МВД по Республике Ингушетия соответствующие материалы, послужившие основанием для приобретения истцом статуса ветерана боевых действий и выдачи Божеву А.Р. удостоверения ветерана боевых действий.
Однако в нарушение положений норм материального права и требований статьи 56 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, а именно наличие оснований для выдачи Божеву А.Р. удостоверения ветерана боевых действий и соблюдение процедуры оформления и выдачи истцу такого удостоверения, судебными инстанциями не устанавливались, предметом обсуждения не являлись и, соответственно, правовой оценки согласно правилам, установленным статьями 67, 71 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, не получили, в связи с чем вывод судебных инстанций о частичном удовлетворении исковых требований Божева А.Р. о признании незаконным (недействительным) решения об аннулировании удостоверения ветерана боевых действий, прекращении выплаты надбавки к пенсии, ежемесячной денежной выплаты как ветерану боевых действий является неправомерным.
Ввиду изложенного решение Магасского районного суда Республики Ингушетия от 7 сентября 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 23 ноября 2017 г. нельзя признать законными, они приняты с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела, без их устранения невозможна защита нарушенных прав и законных интересов заявителя, что согласно статье 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отмены указанных судебных постановлений и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду первой инстанции следует разрешить исковые требования Божева А.Р. и встречные исковые требования МВД по Республике Ингушетия в соответствии с подлежащими применению к спорным отношениям сторон нормами права, требованиями процессуального закона и установленными по делу обстоятельствами.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 387, 388, 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
определила:
решение Магасского районного суда Республики Ингушетия от 7 сентября 2017 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Ингушетия от 23 ноября 2017 г. отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции - Магасский районный суд Республики Ингушетия.