ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 декабря 2014 г. N 42-АПГ14-5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Меркулова В.П.,
судей Калининой Л.А. и Никифорова С.Б.
при секретаре Афониной Ю.С.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционным жалобам Председателя Правительства Республики Калмыкия, Киселевой Л.П. на решение Верховного Суда Республики Калмыкия от 11 августа 2014 года.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда незаконным и необоснованным и подлежащим отмене в той части, в которой отказано Киселевой Л.П. в удовлетворении ее заявленных требований, в остальной части - оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
прокурор Республики Калмыкия обратился в Верховный Суд Республики Калмыкия с заявлением о признании недействующими постановления Правительства Республики Калмыкия от 13 марта 2014 года N 84 "О мерах социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятых на должностях в государственных учреждениях Республики Калмыкия", а также Порядка предоставления мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятых на должностях в государственных учреждениях Республики Калмыкия", утвержденного пунктом 2 названного постановления, считая, что объем мер социальной поддержки, предоставляемых данным постановлением медицинским работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Республики Калмыкия, на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением уменьшился и ограничился по сравнению с объемом, установленным ранее действовавшим законодательством до 1 января 2005 года.
С аналогичным заявлением в Верховный Суд Республики Калмыкия обратилась Цебекова Н.И., указав на то, что Правительство Республики Калмыкия, установив своим постановлением медицинским и фармацевтическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, в качестве меры социальной поддержки ежемесячную денежную выплату по оплате жилых помещений, отопления и освещения в размере 300 рублей, нарушило ее право как медицинского работника, работающего и проживающего в сельской местности, на получение компенсации в размерах, покрывающих ее затраты на оплату жилья и коммунальных услуг в полном объеме.
С заявлением в Верховный Суд Республики Калмыкия о признании недействующими постановления Правительства Республики Калмыкия от 13 марта 2014 года N 84 "О мерах социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятых на должностях в государственных учреждениях Республики Калмыкия", Порядка предоставления мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятых на должностях в государственных учреждениях Республики Калмыкия, обратилась Киселева Л.П., ссылаясь на то, что она является пенсионером, имеет высшее медицинское образование и длительный, более 10 лет, стаж работы врачом в сельской местности. По утверждению Киселевой Л.П., оспариваемый порядок предоставления мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятых на должностях в государственных учреждениях Республики Калмыкия, не содержит положения о компенсации расходов на оплату жилья и коммунальных услуг бывших медицинских работников, перешедших на пенсию, чем ограничено ее право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, предоставленное ранее федеральным законодательством.
Правительство Республики Калмыкия возражало против удовлетворения заявленных требований, настаивая на том, что установленные меры социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг направлены на социальную поддержку работающих медицинских работников и финансируются из бюджетных средств. Вопрос о предоставлении мер социальной поддержки пенсионерам, работавшим в учреждениях здравоохранения, не является предметом регулирования оспариваемого постановления.
Решением Верховного Суда Республики Калмыкия от 11 августа 2014 года постановление Правительства Республики Калмыкия от 13 марта 2014 года N 84 "О мерах социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятых на должностях в государственных учреждениях Республики Калмыкия" и утвержденный названным постановлением Порядок предоставления мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятых на должностях в государственных учреждениях Республики Калмыкия, признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу по основаниям, изложенным в заявлениях прокурора Республики Калмыкия и Цебековой Н.И.
В то же время требования Киселевой Л.П. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим этого нормативного правового акта решением Верховного Суда Республики Калмыкия от 11 августа 2014 года оставлены без удовлетворения.
В апелляционной жалобе Председатель Правительства Республики Калмыкия просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять новое решение, которым в удовлетворении заявленных требований отказать.
В апелляционной жалобе Киселева Л.П. просит решение суда первой инстанции отменить в той части, в которой ей отказано в удовлетворении заявленных требований.
Прокуратурой Республики Калмыкия на апелляционные жалобы представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно апелляционных жалобы, представления, и вправе в интересах законности проверить решение суда первой инстанции в полном объеме (статья 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).
Под законностью, как это следует из содержания статьи 2 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, законодатель понимает правильное рассмотрение и разрешение дела в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Основаниями для отмены решения в апелляционном порядке являются обстоятельства, перечисленные в статье 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив доводы апелляционных жалоб, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с выводами суда первой инстанции, изложенными в той части решения, в которой заявления прокурора Республики Калмыкия и Цебековой Н.И. удовлетворены.
Признавая противоречащим федеральному законодательству и недействующим постановление Правительства Республики Калмыкия от 13 марта 2014 года N 84 "О мерах социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятых на должностях в государственных учреждениях Республики Калмыкия", суд справедливо исходил из того, что наделение федеральным законодателем органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочием устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинских работников не отменяет ранее установленные в соответствии с федеральным законодательством гарантии и меры социальной поддержки, указывая, в частности, в решении на то, что изменение ранее введенных льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип правовой определенности, предполагающий, в том числе, сохранение объема получаемых медицинским работником льгот или компенсаций в случае изменения порядка предоставления таких мер.
Вывод суда согласуется с положениями преамбулы и статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" и "Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", откуда следует, что в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 года право на компенсации в натуральной форме или льготы, носящие компенсационный характер, данный Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных им. При этом вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года; при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации субъекты Российской Федерации должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.
По общему правилу при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Судом установлено, что медицинские работники государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей, на основании части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487 (в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года) имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.
Поскольку из содержания постановления Правительства Республики Калмыкия от 13 марта 2014 года N 84 "О мерах социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) занятых на должностях в государственных учреждениях Республики Калмыкия" усматривается, что ежемесячная денежная выплата по оплате жилых помещений, отопления и освещения на проживающих с медицинскими работниками членов их семей не распространяется, суд справедливо посчитал, что размер ежемесячной денежной выплаты без учета членов семей медицинских работников не покрывает фактические затраты на оплату жилых помещений, отопления и освещения названной категории граждан и тем самым снижает уровень социальных гарантий медицинских и фармацевтических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятых на должностях в государственных учреждениях Республики Калмыкия и имевших до 1 января 2005 года право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.
Учитывая изложенное и принимая во внимание, что до 1 января 2005 года право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением сохранялось за вышедшими на пенсию врачами, провизорами и средним медицинским и фармацевтическим персоналом и за проживающими с ними членами семей на основании Закона РСФСР от 24 октября 1990 года N 263-1 "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР", предоставленное Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 года "О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках", Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 5 июля 1968 года N 517 "О мерах по дальнейшему улучшению здравоохранения и развитию медицинской науки в стране", если общий стаж работы указанных работников в сельской местности или рабочих поселках составлял не менее десяти лет, Судебная коллегия полагает подлежащим отмене решение суда первой инстанции в той части, в которой оставлено без удовлетворения заявление Киселевой Л.П.
Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов социальной поддержки граждан пожилого возраста, а значит, и пенсионеров из числа медицинских работников, проработавших не менее 10 лет в сельской местности и поселках городского типа, в том числе в муниципальных организациях здравоохранения, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым субъектами Российской Федерации самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Следовательно, порядок предоставления с 1 января 2005 года пенсионерам из числа медицинских работников, проработавших не менее 10 лет в сельской местности и поселках городского типа, в том числе в муниципальных организациях здравоохранения, мер социальной поддержки на основе правового механизма, не допускающего существенного снижения гарантий их социальной защищенности, должен определяться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. При этом в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлениях от 17 июня 2004 года N 12-П и от 15 мая 2006 года N 5-П, поскольку соответствующие льготы были первоначально установлены в союзных и федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, исходя из того, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации, обеспечивается сбалансированностью бюджетов и посредством оказания помощи из федерального бюджета.
Из материалов дела следует, что Киселева Л.П. проработала врачом в сельской местности более 10 лет и пользовалась соответствующими льготами. В настоящее время заявитель лишена мер социальной поддержки по оплате жилых помещений, отопления и освещения, которыми она пользовалась до 1 января 2005 года, ввиду того, что оспариваемое постановление Правительства Республики Калмыкия от 13 марта 2014 года N 84, будучи нормативным правовым актом целевой направленности, вместе с тем не предусматривает меры социальной поддержки медицинским работникам - пенсионерам, проживающим и проработавшим не менее десяти лет в сельской местности по состоянию на 31 декабря 2004 года, что, бесспорно, демонстрирует правовую неопределенность правового регулирования, которым нарушается право Киселевой Л.П. на социальную поддержку как медицинского работника.
Таким образом, доводы Киселевой Л.П. о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом ее права на социальную поддержку заслуживают внимания.
Учитывая, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, на основании этого акта были реализованы права граждан, Судебная коллегия находит возможным признать его недействующим в той мере, в какой оспариваемые нормы не предполагают меры социальной поддержки в виде ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг пенсионерам из числа медицинских и фармацевтических работников, проработавших в сельской местности и поселках городского типа не менее десяти лет по состоянию на 31 декабря 2004 года, со дня вступления решения в законную силу.
Руководствуясь статьями 327, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Калмыкия от 11 августа 2014 года в той части, в которой Киселевой Л.П. отказано в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующим постановления Правительства Республики Калмыкия от 13 марта 2014 года N 84 "О мерах социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятых на должностях в государственных учреждениях Республики Калмыкия", Порядка предоставления мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятых на должностях в государственных учреждениях Республики Калмыкия, утвержденного пунктом 2 данного постановления, отменить.
Принять в этой части новое решение, которым удовлетворить заявление Киселевой Л.П., признать противоречащими федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения в законную силу постановление Правительства Республики Калмыкия от 13 марта 2014 года N 84 "О мерах социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятых на должностях в государственных учреждениях Республики Калмыкия", а также Порядок предоставления мер социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятых на должностях в государственных учреждениях Республики Калмыкия", утвержденный пунктом 2 данного постановления, в той мере, в какой оспариваемые нормы не предполагают предоставление ежемесячной денежной выплаты по оплате жилых помещений, отопления и освещения пенсионерам, из числа медицинских и фармацевтических работников, проживающим и проработавшим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) по состоянию на 31 декабря 2004 года не менее десяти лет.
В остальной части решение Верховного Суда Республики Калмыкия от 11 августа 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Председателя Правительства Республики Калмыкия - без удовлетворения.