ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 7 октября 2015 г. N 56-АПГ15-35
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Меркулова В.П.
при секретаре Кирсановой А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению Харитоновой Н.В. о признании недействующим постановления исполняющего обязанности Губернатора Приморского края от 7 апреля 2015 г. N 30-пг "О приостановлении действия постановления Губернатора Приморского края от 29 апреля 2010 г. N 42-пг "О предоставлении государственным гражданским служащим Приморского края единовременной субсидии на приобретение жилого помещения" по апелляционной жалобе Харитоновой Н.В. на решение Приморского краевого суда от 3 июля 2015 г., которым заявление оставлено без удовлетворения.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., возражения на доводы жалобы представителя Губернатора Приморского края Булейко А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой З.С., полагавшей необходимым решение суда отменить и принять новое судебное постановление об удовлетворении заявления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением исполняющего обязанности Губернатора Приморского края от 7 апреля 2015 г. N 30-пг, опубликованным 10 апреля 2015 г. в официальном печатном издании "Приморская газета", N 34 (1052), приостановлено до 1 января 2018 г. действие постановления Губернатора Приморского края от 29 апреля 2010 г. N 42-пг "О предоставлении государственным гражданским служащим Приморского края единовременной субсидии на приобретение жилого помещения".
Харитонова Н.В., замещающая должность государственной гражданской службы - < ... > мирового судьи судебного участка N < ... > Первореченского судебного района г. Владивостока, заявление которой о постановке на учет на получение единовременной выплаты на приобретение жилого помещения, в связи с тем, что комиссия по рассмотрению вопросов предоставления государственным гражданским служащим единовременных выплат о постановке на учет на получение единовременной выплаты на приобретение жилого помещения не создана, нормативно-правовой акт о порядке ее формирования, деятельности не принят и не утвержден, обратилась в суд с заявлением о признании указанного постановления недействующим с момента его принятия ввиду противоречия законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Заявитель указывала, что оспариваемое постановление нарушает ее право на постановку на учет нуждающихся в получении субсидии, так как возможность обратиться повторно с аналогичным заявлением отсутствует, а также нарушается ее право как гражданской служащей, закрепленное в статье 53 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации", на получение единовременной выплаты.
По мнению Харитоновой Н.В., оспариваемое положение противоречит Уставу Приморского края, в котором отсутствует прямое указание на возможность приостановления действия постановления Губернатора Приморского края N 42-пг, принятого во исполнение статьи 20 Закона Приморского края от 7 июня 2012 г. N 51-КЗ "О государственной гражданской службе Приморского края" и пункта 8 Постановления Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. N 63.
Решением Приморского краевого суда от 3 июля 2015 г. заявление оставлено без удовлетворения.
В апелляционной жалобе Харитонова Н.В. просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального права.
Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором и администрацией Приморского края поданы возражения о несостоятельности ее доводов и законности судебного постановления.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание Харитонова Н.В. не явилась.
На основании части 3 статьи 150 и части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в ее отсутствие.
Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым решение суда отменить в силу следующего.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что предоставление гражданскому служащему единовременной субсидии на приобретение жилого помещения является дополнительной государственной гарантией, предоставляемой при наличии определенных условий, и у гражданских служащих Приморского края отсутствует абсолютное право на получение данной субсидии, поэтому, по мнению суда, Губернатор Приморского края вправе приостановить действие Постановления N 42-пг.
При этом суд первой инстанции сослался также на Закон Приморского края от 25 декабря 2014 г. N 518-КЗ "О краевом бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов", которым не предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление государственным гражданским служащим Приморского края единовременной выплаты на приобретение жилого помещения.
Судебная коллегия по административным делам с таким суждением суда первой инстанции согласиться оснований не находит.
Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации согласно положениям пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.
Специальным законом, устанавливающим правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации, является Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в статье 53 которого закреплены дополнительные государственные гарантии гражданским служащим.
Гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных данным федеральным законом или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, может предоставляться право на единовременную субсидию на приобретение жилого помещения один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых соответственно постановлением Правительства Российской Федерации и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 53 приведенного выше федерального закона).
Приведенной федеральной норме корреспондируют правовые предписания пункта 4 статьи 20 Закона Приморского края от 7 июня 2012 г. N 51-КЗ "О государственной гражданской службе Приморского края", в соответствии с которыми гражданским служащим края при определенных условиях, предусмотренных данным законом, иными нормативными правовыми актами Приморского края и законодательством Российской Федерации, может предоставляться право на единовременную субсидию на приобретение жилого помещения один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых нормативным правовым актом Губернатора Приморского края.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. N 63 утверждены Правила предоставления федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения, которые устанавливают порядок и условия, в пункте 8 которого субъектам Российской Федерации рекомендовано при принятии нормативных правовых актов о предоставлении государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации единовременной субсидии на приобретение жилого помещения учитывать положения этого постановления.
Постановлением Губернатора Приморского края от 29 апреля 2010 г. N 42-пг утвержден Порядок предоставления государственным гражданским служащим Приморского края единовременной субсидии на приобретение жилого помещения (далее - Постановление N 42-пг), пунктом 5 которого определено, что предоставление единовременной выплаты за счет средств краевого бюджета производится в текущем финансовом году в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели в краевом бюджете.
Из приведенных правовых предписаний следует, что государственная гарантия гражданских служащих в виде права на единовременную субсидию на приобретение жилого помещения один раз за весь период гражданской службы установлена и федеральным законодателем и региональным законодателем, порядок предоставления которой устанавливается федеральным органом исполнительным власти и государственным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Между тем исполняющий обязанности Губернатора Приморского края, приостанавливая действие Постановления N 42-пг, фактически подзаконным актом приостановил действие пункта 4 статьи 20 Закона Приморского края от 7 июня 2012 г. N 51-КЗ "О государственной гражданской службе Приморского края".
Исходя из правовой позиции, изложенной в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2005 г. N 521-О, от 23 апреля 2004 г. N 9-П, в силу части 1 статьи 1, части 1 статьи 7, статей 2, 18, 71 и 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, установление и надлежащее функционирование правовых механизмов, гарантирующих их реализацию, как и осуществление конституционной обязанности государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности должны обеспечиваться и органами государственной власти Российской Федерации, и органами государственной власти каждого из ее субъектов.
Право законодателя на внесение изменений в ранее установленные правила, касающиеся условий возникновения и порядка реализации конкретного права (в том числе посредством временного регулирования), в частности в связи с недостаточностью бюджетных средств, выделяемых на обеспечение жильем конкретных категорий граждан, должно сопровождаться соблюдением предписаний статей 1, 2, 6 (часть 2), 7, 15 (часть 4), 17 (часть 1), 18, 19 и 55 (часть 1) Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что в Российской Федерации как правовом и социальном государстве осуществление прав и свобод человека и гражданина, в том числе социальных прав, основано на принципах справедливости и равенства, а также требований о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55), а ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом допускается лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55).
Приостановление на соответствующий бюджетный год реализации определенной материальной гарантии гражданам, которым в силу их особого статуса предоставлена социальная защита, возможно только в случае соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем уменьшаться не должен. В противном случае закону, ухудшающему положение граждан, придается обратная сила, что недопустимо.
Как следует из материалов дела, в Приморском крае государственные гарантии, предусмотренные федеральным и краевым законодательством для государственных служащих, не реализовываются в связи с отсутствием у субъекта Российской Федерации финансовых средств.
Дефицит бюджета в данном случае не может служить основанием для утраты названными гражданами права на предоставление им государственных гарантий, поскольку регулирование бюджетных отношений должно осуществляться с учетом конституционных принципов и критериев.
При таком положении обжалуемое судебное постановление нельзя признать законным и обоснованным, вследствие чего оно подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований частично, поскольку правовых оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта со дня его принятия Судебная коллегия не находит.
Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Приморского краевого суда от 3 июля 2015 г. отменить и принять по делу новое решение, которым заявление Харитоновой Н.В. удовлетворить в части.
Признать недействующим постановление исполняющего обязанности Губернатора Приморского края от 7 апреля 2015 г. N 30-пг "О приостановлении действия постановления Губернатора Приморского края от 29 апреля 2010 г. N 42-пг "О предоставлении государственным гражданским служащим Приморского края единовременной субсидии на приобретение жилого помещения" со дня вступления настоящего решения в законную силу.