ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 3 июня 2015 г. N 5-АПГ15-21
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Анишиной В.И.,
судей Меркулова В.П. и Никифорова С.Б.
при секретаре Костереве Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Сорокового В.С. на решение Московского городского суда от 24 декабря 2014 года, которым ему отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими части 14 статьи 8 Закона города Москвы от 30 ноября 2005 г. N 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве" и отдельных положений Порядка установления и выплаты единовременной денежной выплаты детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа, устроенным на воспитание в семью, по окончании ими обучения в государственных и негосударственных общеобразовательных учреждениях или по окончании их нахождения на воспитании в семье в связи с достижением возраста 18 лет, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 04 декабря 2007 г. N 1037-ПП.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., объяснения представителей Сорокового В.С. - Федотова Е.В. и Головань А.И., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя Московской городской Думы Михалевич Е.В., представителей Правительства Москвы Крыловой Е.В. и Шитиковой Е.В., представителей Мэра Москвы Крыловой Е.В. и Смирнова Р.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
30 ноября 2005 года Московской городской Думой принят и подписан Мэром г. Москвы Закон города Москвы N 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве" (далее - Закон), текст которого был опубликован в печатном издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы" 19 декабря 2005 г., N 71, в газете "Тверская, 13" 24 декабря 2005 г. N 154, "Ведомости Московской городской Думы", 01 февраля 2006 г. N 1, ст. 312.
Статьей 8 названного Закона предусмотрены дополнительные гарантии права на образование.
Согласно части 3 названной статьи обучающиеся, воспитанники государственных учреждений города Москвы для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при выпуске обеспечиваются этими учреждениями одеждой и обувью по нормам, утверждаемым Правительством Москвы, а также единовременным денежным пособием в порядке и размере, устанавливаемых Правительством Москвы, но не менее размера, установленного федеральным законодательством для соответствующих категорий выпускников федеральных государственных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В силу части 9 этой же статьи выпускники государственных образовательных учреждений города Москвы (кроме общеобразовательных учреждений) - дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из их числа, за исключением лиц, продолжающих обучение по очной форме в государственных образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования, за счет средств соответствующих государственных образовательных учреждений обеспечиваются одеждой, обувью, мягким инвентарем, оборудованием по нормам, утверждаемым Правительством Москвы, и единовременным денежным пособием в порядке и размере, устанавливаемых Правительством Москвы, но не менее размера, установленного федеральным законодательством для соответствующих категорий выпускников федеральных государственных образовательных учреждений. По желанию выпускников государственных образовательных учреждений города Москвы (кроме общеобразовательных учреждений) им может быть выдана денежная компенсация в размере, необходимом для приобретения одежды, обуви, мягкого инвентаря, оборудования. Указанная денежная компенсация может быть перечислена в качестве вклада на имя выпускника в учреждение Сберегательного банка Российской Федерации.
Частью 14 приведенной статьи установлено, что на выпускников государственных и негосударственных общеобразовательных учреждений города Москвы - детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, устроенных на воспитание в семью, по окончании ими обучения в общеобразовательных учреждениях или по окончании их нахождения на воспитании в семье в связи с достижением возраста 18 лет распространяются дополнительные гарантии, предусмотренные частями 3 и 9 настоящей статьи, на условиях и в порядке, устанавливаемых Правительством Москвы.
В целях реализации части 14 статьи 8 Закона, во исполнение пункта 13.6 постановления Правительства Москвы от 15 мая 2007 г. N 376-ПП "О мерах по реализации Закона города Москвы от 30 ноября 2005 г. N 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве" Правительством Москвы принято постановление от 4 декабря 2007 г. N 1037-пп, которым утвержден Порядок установления и выплаты единовременной денежной выплаты детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа, устроенным на воспитание в семью, по окончании ими обучения в государственных и негосударственных общеобразовательных учреждениях или по окончании их нахождения на воспитании в семье в связи с достижением возраста 18 лет (далее - Порядок).
Согласно преамбуле данного Порядка он регулирует вопросы, связанные с установлением и выплатой единовременной денежной выплаты детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа, устроенным на воспитание в семью, по окончании ими обучения в государственных и негосударственных общеобразовательных учреждениях города Москвы или по окончании их нахождения на воспитании в семье в связи с достижением возраста 18 лет, в целях реализации дополнительных гарантий, предусмотренных частью 14 статьи 8 Закона города Москвы от 30 ноября 2005 г. N 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве".
Порядок обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, устроенных на воспитание в семью, по окончании ими обучения в государственных и негосударственных общеобразовательных учреждениях города Москвы или по окончании их нахождения на воспитании в семье в связи с достижением возраста 18 лет одеждой, обувью, мягким инвентарем, оборудованием в натуральной форме и выплаты единовременного денежного пособия определяется Департаментом социальной защиты населения города Москвы.
Пунктом 1.1 Порядка определено, что единовременная денежная выплата детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа, устроенным на воспитание в семью, по окончании ими обучения в государственных и негосударственных общеобразовательных учреждениях города Москвы или по окончании их нахождения на воспитании в семье в связи с достижением возраста 18 лет (далее - единовременная денежная выплата) производится детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа, закончившим общеобразовательные учреждения города Москвы и пребывание в семье (под попечительством, в приемной семье) в связи с достижением возраста 18 лет, при зачислении в образовательные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования или при трудоустройстве.
В соответствии с пунктом 2.6 Порядка основаниями для отказа в назначении единовременной денежной выплаты являются:
- окончание общеобразовательного учреждения, не относящегося к образовательным учреждениям города Москвы;
- отсутствие документов, предусмотренных пунктом 2.3 данного Порядка;
- получение ранее единовременной денежной выплаты, за исключением случаев, указанных в пунктах 1.4 и 1.5 Порядка.
Сороковой В.С. обратился в суд с заявлением о признании недействующими части 14 статьи 8 Закона г. Москвы от 30 ноября 2005 г. N 61, преамбулы и пункта 1.1 Порядка в части слов "города Москвы", где они связаны со словами "общеобразовательных учреждениях", а также дефиса первого пункта 2.6 Порядка, ссылаясь на то, что оспариваемые им нормативные положения противоречат подпункту 20.1 пункта 2 статьи 26.3, пункту а.1 пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и не соответствуют части 4 статьи 3 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 г. "Устав города Москвы".
В обоснование заявленных требований Сороковой В.С. указал, что родился в г. Москве и относится к лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Распоряжением главы управы района Бибирево г. Москвы от 21 июля 2000 г. N 871 в отношении него, зарегистрированного по месту жительства в г. Москве, была установлена опека со стороны бабушки Сороковой Л.В., зарегистрированной в Республике Саха (Якутия), с разрешением проживания по месту жительства опекуна, с закреплением и сохранением за несовершеннолетним жилой площади по месту регистрации. С момента установления опеки и до совершеннолетия он проживал в квартире опекуна (попечителя) - бабушки. В июне 2013 г. он закончил обучение МБОУ " < ... > средняя общеобразовательная школа N < ... > МО " < ... > (район)" и вернулся в Москву в закрепленное за ним жилое помещение; с 01 сентября 2013 г. заявитель является студентом дневной формы обучения ФГБОУ ВПО " < ... > ".
В соответствии с частью 1 статьи 3 Устава г. Москвы заявитель является жителем г. Москвы, однако, в силу оспариваемых положений лишен права на реализацию дополнительных социальных гарантий на образование, предусмотренных частями 3 и 9 статьи 8 Закона, поскольку в соответствии с частью 14 этой же статьи такая гарантия региональным законодателем распространена на выпускников государственных и негосударственных общеобразовательных учреждений города Москвы - детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, устроенных на воспитание в семью, по окончании ими обучения в общеобразовательных учреждениях или по окончании их нахождения на воспитании в семье в связи с достижением возраста 18 лет, на условиях и в порядке, устанавливаемых Правительством Москвы; возможность установления и выплаты единовременной денежной выплаты как реализации таких дополнительных социальных гарантий на образование Порядком также определена для выпускников государственных и негосударственных общеобразовательных учреждений города Москвы.
Исходя из этого, оспариваемые нормы нарушают его права, ставят в неравные условия по сравнению с детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, лицами из их числа, местом жительства которых является город Москва, закончивших обучение в общеобразовательных учреждениях города Москвы, что является дискриминацией по признаку места окончания общеобразовательного учреждения и нарушением принципа равенства прав граждан одной социальной группы.
Решением Московского городского суда от 24 декабря 2014 года заявление Сорокового В.С. оставлено без удовлетворения.
В апелляционной жалобе Сорокового В.С. ставится вопрос об отмене решения суда, принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.
В Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты; материнство и детство, семья находятся под защитой государства; каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 7, часть 1 статьи 38 и часть 1 статьи 39 Конституции Российской Федерации).
Вопросы защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях).
Как следует из оспариваемых актов, ими урегулированы отношения, связанные с установлением дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа в городе Москве, а именно установлены дополнительные гарантии права на образование, порядок установления и выплаты единовременных денежных выплат при окончании образовательных учреждений для детей сирот или общеобразовательных учреждений города Москвы детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей в городе Москве или лицами из их числа.
Правоотношения в указанной сфере на федеральном уровне урегулированы, в том числе Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", статьей 3 которого определено, что законодательство Российской Федерации о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, состоит из соответствующих статей Конституции Российской Федерации, данного Федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Статьей 5 указанного Федерального закона предусмотрено, что законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные виды социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; аналогичное нормы закреплены в статье 26.3.1 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
К полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 13 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 г. "Устав города Москвы" отнесено решение городских вопросов социальной защиты.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что обстоятельств, при наличии которых оспариваемые нормы могут быть признаны недействующими, не имеется. Оспариваемые заявителем в части нормативные правовые акты приняты по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта, в пределах компетенции органов, с учетом и в строгом соответствии с требованиями федерального законодательства, без нарушения прав и свобод заявителя, а также обнародованы и введены в действие в установленном законом порядке.
Судом проверялся и не нашел своего подтверждения довод Сорокового В.С. о том, что оспариваемой нормой Закона из числа лиц, имеющих право на дополнительные гарантии, необоснованно исключены дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, имеющие место жительства в городе Москве, но окончившие общеобразовательные учреждения в другом субъекте Российской Федерации, что противоречит подпункту 20.1 пункта 2 статьи 26.3, подпункту а.1 пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и части 4 статьи 3 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы".
В соответствии с подпунктом 20.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов осуществления в пределах своих полномочий мер по обеспечению государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, предотвращению любых форм ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; разработки и реализации региональных программ государственной поддержки, сохранения и развития языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, осуществления иных мер, направленных на укрепление гражданского единства, межнационального и межконфессионального согласия, сохранение этнокультурного многообразия народов Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, защиту прав национальных меньшинств, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечение межнационального и межконфессионального согласия.
Согласно подпункту а.1 пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет в пределах своих полномочий меры по обеспечению государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств; предотвращению ограничения прав и дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; сохранению и развитию этнокультурного многообразия народов Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, их языков и культуры; защите прав национальных меньшинств; социальной и культурной адаптации мигрантов; профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия.
Проанализировав оспариваемые заявителем нормативные положения в системной связи с приведенными выше положениям федерального законодательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии между ними какого бы то ни было противоречия; указанные нормы, исходя из их буквального толкования, не регулируют сферу социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа и вопросы установления дополнительных гарантий по социальной поддержке таких лиц; указанные пункты были введены в Федеральный закон от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ Федеральным законом от 22 октября 2013 года N 284-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений" и касаются исключительно полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений.
Довод апелляционной жалобы о дискриминационном характере оспариваемых Закона и Порядка в части установления ограничений по признаку места окончания общеобразовательного учреждения является несостоятельным, поскольку в данном случае необходимо учитывать специфику мер социальной поддержки, предоставляемых детям-сиротам и детям, оставшихся без попечения родителей по окончанию общеобразовательного учреждения, установленную названными актами. Актуальность данного вопроса имеет значение именно при окончании обучения в общеобразовательном учреждении, находящемся в городе Москве для лиц, проживающих в городе Москве, которые на момент окончания образовательного учреждения находятся именно в городе Москве. При этом возвращение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в город Москву к месту жительства, в том числе, его срок, является правом таких лиц и ограничение в этом праве не допустимо. В связи с этим довод апелляционной жалобы о нарушении равенства граждан одной социальной группы и принципа недискриминации, установленных международными правовыми актами и статьей 3 Устава города Москвы, несостоятелен. Само по себе определение названного критерия не может быть признано дискриминационным, поскольку объективным обстоятельством определения группы получателей мер социальной поддержки является реализация социальной защиты в лиц из числа детей-сирот, окончивших учебные заведения города Москвы. Как неоднократно отмечал в своих определениях Конституционный Суд Российской Федерации, равенство прав и соблюдение принципа недискриминации обеспечивается установлением критериев, достаточных для определения отличий конкретной группы лиц, по признаку реализуемого права. В данном случае суд правильно оценил критерии установления мер социальной поддержки как не допускающие дискриминации.
Ссылка представителей заявителя на целесообразность применения иных критериев предоставления названных мер социальной поддержки не может служить основанием к отмене решения суда, поскольку вопросы целесообразности принятия тех или иных норм права не отнесены к правомочиям судов в Российской Федерации.
Ссылка на отсутствие аналогичных нормативных правовых актов по месту окончания обучения заявителя в общеобразовательном учреждении, принятых соответствующими органами власти Республики Саха Якутия, не может быть принята во внимание, поскольку она не влияет на правильность выводов, содержащихся в судебном решении.
При таких обстоятельствах обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Московского городского суда от 24 декабря 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Сорокового В.С. - без удовлетворения.