ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 декабря 2004 года
Дело N 9-Г04-27
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В., судей Макарова Г.В., Харланова А.В.рассмотрела в судебном заседании от 1 декабря 2004 года гражданское дело по заявлению прокурора Нижегородской области о признании недействующим пункта 2 постановления Законодательного Собрания Нижегородской области от 19.02.2004 N 852-111 "Об осуществлении адресной социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг с использованием персонифицированных социальных счетов" по кассационной жалобе Законодательного Собрания Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 30 августа 2004 года, которым постановлено: "Признать пункт 2 постановления Законодательного Собрания Нижегородской области от 19.02.2004 N 852-111 "Об осуществлении адресной социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг с использованием персонифицированных социальных счетов" недействующим со дня принятия. О принятом решении сообщить в газете "Нижегородские новости".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Макарова Г.В., объяснения представителя правительства Нижегородской области Т., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Засееву Э.С., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
прокурор Нижегородской области обратился в суд с вышеуказанным заявлением, ссылаясь на то, что в соответствии с данным пунктом правительству Нижегородской области поручено перейти к осуществлению адресной социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг с использованием персонифицированных социальных счетов на всей территории Нижегородской области, что противоречит федеральному законодательству. С ссылкой на ст. ст. 72, 76 Конституции РФ, Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики", предусматривающие, что жилищное законодательство, социальная защита находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ и нормативные правовые акты последних не могут противоречить федеральным законам, субсидии предоставляются гражданам в безналичной форме в виде уменьшения их платежа за жилье и коммунальные услуги, что урегулировано Постановлением Правительства РФ от 2 августа 1999 г. N 887 и областным Положением, утвержденным указом губернатора от 23 октября 2001 г. N 65, указано, что оспариваемое положение не соответствует указанным требованиям. Исключение из данного порядка по Постановлению Правительства РФ от 1 июля 2002 г. N 490 предусматривалось для муниципальных образований, принимающих участие в эксперименте по организации персонифицированных социальных счетов, в котором в Нижегородской области участвуют только г. Арзамас и Борский район области. Нормативное регулирование вопросов порядка предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг не входит в компетенцию Законодательного Собрания Нижегородской области, а следовательно, оспариваемый акт принят с превышением полномочий.
В заявлении указывается также и на то, что оспариваемое постановление нарушает интересы муниципальных образований, предусмотренные Постановлением Правительства РФ от 27 июня 2003 г. N 372, предусматривающим переход на иной порядок предоставления субсидий по их инициативе, а в данном случае такой переход императивно предусматривается на всей территории области.
По делу постановлено приведенное выше решение.
В кассационной жалобе указывается о несогласии с решением суда, ставится вопрос о его отмене и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требования прокурора.
В обоснование жалобы указывается на то, что решение суда не учитывает в полной мере положения Закона Российской Федерации от 24.12.92 N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики", концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренной Указом Президента Российской Федерации от 28.04.97 N 425 "О подпрограмме "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы", Постановления Правительства Российской Федерации от 01.07.02 N 490 "О проведении эксперимента по применению экономической модели реформирования жилищно-коммунального хозяйства", Постановления Правительства Российской Федерации от 27.06.03 N 372 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" и принятым в соответствии с ним разъяснением Госстроя Российской Федерации от 18 июля 2003 г. N ЛЧ-4360/13 и, особенно, Постановления Правительства Российской Федерации от 30.08.04 N 444 "О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг", которое не было представлено в суд первой инстанции в связи с тем, что было принято 30.08.04 и официально опубликовано 07.09.04, а также Закона Нижегородской области от 09.04.01 N 176-3 "О Правительстве Нижегородской области", указа губернатора Нижегородской области от 23.10.01 N 65 "О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения", постановления правительства Нижегородской области от 17.06.2002 N 132 "Об утверждении Положения о порядке выплаты адресных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг через систему персональных социальных счетов".
В жалобе отмечается, что оспариваемое постановление не является нормативным правовым актом, поскольку адресовано только правительству области, рассчитано на однократное применение и действует в зависимости от того, представит ли правительство области план мероприятий по переходу всей территории области на выплату субсидий через систему персонифицированных счетов, в связи с чем его оспаривание относится к подсудности районного суда. Согласно Постановлению Правительства РФ от 27 июня 2003 г. для территорий, по собственной инициативе осуществляющих изменение системы предоставления субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг, переводя финансовые средства непосредственно на персонифицированные социальные счета граждан, не распространяется порядок предоставления гражданам субсидий в безналичной форме в соответствии с абзацем первым пункта 7 Положения о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.99 N 887. Пункт 2 постановления 4 Законодательного Собрания от 19.02.04 N 852-Ш не устанавливает иного, по сравнению с действующим в Нижегородской области, порядка субсидирования, который регулируется постановлением правительства Нижегородской области от 17.06.2002 N 132, утвердившим Положение о порядке выплаты адресных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг через систему персональных социальных счетов (а не указом губернатора Нижегородской области от 23.10.01 N 65), пунктом 2.2 которого указано на его рекомендательный характер.
Согласно пункту 1.4 Положения, утвержденного постановлением правительства области от 17 июня 2002 г. N 132, порядок предоставления субсидий определен указом губернатора от 23 октября 2001 г. N 65. Пункт 1.6 этого Положения противоречит указанному постановлению правительства области (N 132) и, следовательно, не подлежит применению. На момент принятия Законодательным Собранием области постановления от 19.02.04 N 852-Ш лишь в двух районах области осуществлялась выплата субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг через систему персонифицированных социальных счетов граждан.
В жалобе указывается также о необоснованности вывода суда о том, что оспариваемое постановление принято органом с превышением его полномочий, так как п. 5 Постановления Правительства РФ от 1 июля 2002 г. N 490 органам госвласти субъектов РФ рекомендовано организовать контроль за проведением эксперимента. Законодательным Собранием области заслушиваются отчеты правительства области о ходе реформирования жилищно-коммунального хозяйства, а также о перечислении дотаций, субвенций и субсидий местным бюджетам, что предусмотрено также и статьей 44.1 Закона области от 30.12.03 N 125-3 "Об областном бюджете на 2004 год". Учитывая положительные результаты эксперимента в городе Арзамасе и в Борском районе, пунктом 2 постановления от 19.02.04 N 852-Ш Законодательное Собрание области поручило Правительству области в срок до 1 апреля 2004 года внести в Законодательное Собрание план мероприятий по переходу к адресной социальной поддержке населения области с использованием персонифицированных социальных счетов.
Пункт 2 постановления от 19.02.04 N 852-Ш не носит императивного характера. В нем содержится лишь поручение правительству области перейти на утвержденный постановлением правительства области от 17.06.2002 N 132 порядок выплаты адресных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг через систему персональных социальных счетов.
Правомерность оспариваемого постановления Законодательного Собрания области и необоснованность решения областного суда подтверждается Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.08.04 N 444, рекомендующего органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления осуществить до 31 декабря 2005 года переход к полному возмещению гражданами экономически обоснованной стоимости жилищно-коммунальных услуг и к перечислению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг на персонифицированные социальные счета граждан.
Кроме того, решение суда первой инстанции принято на основании нормативных правовых актов, признанных пунктом 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.08.04 N 444 "О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг" утратившими силу, а именно: Постановления Правительства РФ от 2 августа 1999 г. N 887; от 1 июля 2002 г. N 490 (пункт 1); от 21 января 2003 г. N 32; от 27 июня 2003 г. N 372.
Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.
При вынесении решения суд исходил из того, что пунктом 2 постановления Законодательного Собрания Нижегородской области от 19 февраля 2004 г. N 852-111 "Об осуществлении адресной социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг с использованием персонифицированных социальных счетов" правительству Нижегородской области поручено перейти к осуществлению адресной социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг с использованием персонифицированных социальных счетов на всей территории Нижегородской области, но законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (ч. ч. 1, 5 ст. 76 Конституции РФ).
Согласно ч. ч. 1, 4 ст. 15.4 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" и пунктам 6, 7 Положения о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг (утв. Постановлением Правительства РФ от 02.08.99 N 887) субсидии предоставляются гражданам в безналичной форме в виде уменьшения их платежа за жилье и коммунальные услуги, чему и соответствует п. 1.6 Положения о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг, утвержденного указом губернатора области от 23 октября 2001 г. N 65. Законодательное Собрание области является представительным органом власти, нормативное регулирование вопросов порядка предоставления рассматриваемых субсидий не входит в его компетенцию, а, следовательно, установление иного порядка субсидирования противоречит вышеуказанным (в данном абзаце) федеральному законодательству и областному Положению.
Оспариваемый прокурором пункт постановления нарушает самостоятельность местного самоуправления, так как переход на персонифицированные социальные счета граждан по федеральному законодательству осуществляется муниципальными образованиями по собственной инициативе, а в данном случае новая система внедряется без согласия муниципальных образований. В Нижегородской области в проведении эксперимента по применению модели реформирования жилищно-коммунального хозяйства участвуют два муниципальных образования, а оспариваемый пункт постановления предусматривает переход к такой модели на всей территории области.
Возражения со стороны Законодательного Собрания области в части того, что оспариваемый акт не является нормативным, являются несостоятельными, так как принимаемые Законодательным Собранием постановления являются обязательными для исполнения всеми находящимися на территории области органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Данных о том, что постановление носит контролирующий, рекомендательный характер, нет, и судебная коллегия их не установила, напротив оно носит императивный характер. Оно является нормативным правовым актом, т.к. издано в установленном порядке и управомоченным на принятие таких актов должностным лицом органа государственной власти, устанавливает правовые нормы (правила поведения, касающиеся порядка функционирования системы субсидирования граждан по оплате жилья и коммунальных услуг), обязательные для неопределенного круга лиц - уполномоченных органами местного самоуправления органов субсидирования, граждан, имеющих право на субсидию, рассчитано на неоднократное применение, действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, ими предусмотренные.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда первой инстанции правильным, так как оно соответствует установленным по делу обстоятельствам и требованиям действующего законодательства при его правильном применении и толковании. Признанные судом установленными обстоятельства и нормы права, которыми руководствовался суд, в решении приведены. Доводы кассационный жалобы являются аналогичными возражениям по заявленному требованию, которые являлись предметом исследования и оценки суда. Указание в жалобе на то, что решение принято на основании правовых актов, признанных утратившими силу, не может быть признано состоятельным, так как решение суда принято в один день с принятием Правительством РФ Постановления N 444 от 30.08.04, но вступившим в действие позже указанной даты, что, в свою очередь, указывает на неубедительность и довода жалобы о соответствии оспариваемого постановления федеральному Постановлению N 444, которое к тому же предусматривает более длительный срок перехода к осуществлению порядка адресной социальной поддержки.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Нижегородского областного суда от 30 августа 2004 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Законодательного Собрания Нижегородской области - без удовлетворения.