ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 февраля 2006 года
Дело N 64-Г05-15
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Пирожкова В.Н., судей Емышевой В.А., Маслова А.М.рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Сахалинской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия пунктов 8, 12 постановления администрации Сахалинской области от 27 апреля 2005 г. N 73-па "О мерах социальной поддержки многодетных малоимущих семей в Сахалинской области" (в редакции Постановления N 87-па) и пункта 11 постановления администрации Сахалинской области от 27 апреля 2005 г. N 73-па "О мерах социальной поддержки многодетных малоимущих семей в Сахалинской области" (в редакции постановления N 87-па) в части признания утратившими силу пунктов 2 - 4 постановления губернатора Сахалинской области от 26 августа 1992 г. N 231 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" по кассационной жалобе администрации Сахалинской области на решение Сахалинского областного суда от 21 октября 2005 года, которым заявление прокурора удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей отменить решение суда в части, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
27 апреля 2005 г. администрацией Сахалинской области принято постановление N 73-па "О мерах социальной поддержки многодетных малоимущих семей в Сахалинской области" (далее - Постановление N 73-па). Постановлением администрации Сахалинской области от 20 мая 2005 г. N 87-па (далее - постановление N 87-па) в постановление N 73-па внесены изменения.
Пунктом 8 указанного постановления N 73-па (в редакции постановления N 87-па) рекомендовано главам муниципальных образований области:
8.1 оказывать необходимую помощь многодетным родителям, желающим организовать крестьянские (фермерские) хозяйства, малые предприятия и другие коммерческие структуры, обеспечивать выделение для этих целей земельных участков;
8.2 обеспечивать первоочередное выделение для многодетных семей садово-огородных участков;
8.3 при определении порядка комплектования детских дошкольных образовательных учреждений прием детей из многодетных семей осуществлять в первую очередь;
8.4 установить льготы при посещении многодетными семьями (детьми, другими членами семьи) муниципальных учреждений культуры.
Пунктом 11 постановления N 73-па (в редакции постановления N 87-па) постановление губернатора Сахалинской области от 26 августа 1992 г. N 231 "О мерах социальной поддержки многодетных семей" признано утратившим силу.
Постановление N 73-па вступает в силу в соответствии с пунктом 12 постановления с 1 января 2005 г.
28 сентября 2005 г. прокурор Сахалинской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия пунктов 8, 12 указанного постановления (в редакции постановления N 87-па), а также пункта 11 этого постановления в части признания утратившими силу пунктов 2 - 4 постановления губернатора Сахалинской области от 26 августа 1992 г. N 231 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей".
В обоснование заявления указал, что приведенные нормы постановления N 73-па (в редакции постановления N 87-па) противоречат Указу Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 года N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" (в редакции Указа Президента от 25 февраля 2003 г. N 250) и Федеральному закону от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями).
В нарушение положений названного Указа об установлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации перечисленных в нем мер социальной поддержки многодетных семей, носящего императивный характер и обязательного для исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в оспариваемом постановлении они в полном объеме не предусмотрены.
Кроме того, пункт 8 постановления носит лишь рекомендательный характер. Ранее предусмотренные Указом Президента N 431 меры социальной поддержки многодетных семей были установлены пунктами 2 - 4 постановления губернатора Сахалинской области от 26 августа 1992 г. N 231 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей". Однако поскольку пунктом 11 постановления N 73-па (в редакции постановления N 87-па) названное постановление N 231 признано утратившим силу, на территории Сахалинской области отсутствует нормативный правовой акт, устанавливающий анализируемые меры социальной поддержки многодетных семей.
По мнению прокурора, противоречит федеральному законодательству и пункт 12 названного постановления, поскольку в силу пункта 5 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ законы и иные нормативные правовые акты по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее, чем через десять дней после их официального опубликования. В этой связи, будучи опубликованным в газете "Губернские ведомости" от 27 мая 2005 года N 92 (2317), данный нормативный правовой акт не мог вступить в законную силу ранее 7 июня 2005 года.
21 октября 2005 года Сахалинским областным судом постановлено приведенное выше решение, об отмене которого просит в кассационной жалобе администрация Сахалинской области. Полагает, что суд неправильно применил нормы материального права и определил обстоятельства, имеющие значение для дела.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение.
В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Признавая недействующим п. 8 постановления N 73-па, суд указал, что эта норма противоречит Указу Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г. N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" (в редакции от 25 февраля 2003 г.), поскольку перечень мер социальной поддержки, установленный этой нормой, значительно сужен по сравнению с перечнем, предусмотренным Указом Президента РФ, Указ носит императивный характер и является обязательным для исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Данный вывод суда нельзя признать обоснованным пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г. N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" (в редакции от 25 февраля 2003 г.), правительствам республик в составе Российской Федерации, органам исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга предписано определить категории семей, которые относятся к многодетным и нуждаются в дополнительной социальной поддержке, с учетом национальных и культурных особенностей в социально-экономическом и демографическом развитии региона и установить для многодетных семей меры социальной поддержки.
Пунктом 3 Указа Президента РФ N 431 Министерству финансов Российской Федерации совместно с Министерством социальной защиты населения Российской Федерации предписано в месячный срок разработать порядок и условия возмещения расходов на осуществление мер, предусмотренных настоящим Указом.
Такой порядок до настоящего времени не разработан. Тем самым, как правильно отметил суд, финансирование предусмотренных указанным нормативным актом мер социальной защиты на субъекты Российской Федерации не возложено.
В Сахалинской области предусмотренные Указом Президента N 431 меры социальной поддержки многодетных семей были установлены подпунктами 2 - 4 постановления губернатора Сахалинской области от 26 августа 1992 г. N 231 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" (далее - постановление N 231).
Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее по тексту - ФЗ "Об общих принципах организации законодательных...") в редакции ФЗ от 04.07.2003 N 95-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей), малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи.
Таким образом, в силу указанного Федерального закона администрация области вправе была принять нормативный правовой акт по вопросу социальной поддержки малоимущих многодетных семей за счет средств бюджета области, самостоятельно установив объем и виды мер социальной поддержки.
Нельзя согласиться с доводом суда о том, что меры социальной поддержки установлены пунктом 8 постановления N 73-па в меньшем объеме, чем предписано Указом Президента РФ и постановлением губернатора N 231, поскольку такой вывод сделан судом без анализа оспариваемой нормы в совокупности с другими положениями оспариваемого нормативного акта. Так, пунктами 2 и 3 постановления N 73-па для многодетных малоимущих семей введено ежемесячное пособие в размере 800 руб., которое не было предусмотрено ранее действовавшим постановлением, то есть фактически произведена монетизация льгот.
Суд признал несостоятельным довод представителей администрации Сахалинской области о том, что решение вопросов социальной поддержки многодетных семей на территории субъектов Российской Федерации относится к полномочиям исключительно органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Президент Российской Федерации не вправе регулировать указанные вопросы на территории субъекта Российской Федерации по тем основаниям, что Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, в этой связи Указ по вопросам, касающимся регулирования мер социальной поддержки многодетных семей, изданный в пределах полномочий Президента Российской Федерации и не противоречащий федеральному законодательству, обязателен для исполнения органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем суд не учел, что согласно п. 4 статьи 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных..." по вопросам, указанным в пункте 2 настоящей статьи, могут приниматься федеральные законы. Не допускается включение в эти федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем, учитывая положения ч. 3 ст. 246 ГПК РФ, согласно которой при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, кассационная инстанция полагает, что пункт 8 постановления N 73-па противоречит федеральному закону.
В силу п. 6 ст. 5 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут наделить органы местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, но только законом и с передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий. Аналогичные положения содержатся в п. 6 ст. 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных...".
Довод кассационной жалобы о том, что пункт 8 постановления N 73-па не является императивным, а носит рекомендательный характер для муниципальных образований, нельзя признать убедительным, поскольку рекомендации не должны вступать в противоречие с федеральным законом. Пунктом 11 постановления N 73-па (в редакции постановления N 87-па) постановление губернатора Сахалинской области от 26 августа 1992 г. N 231 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей", предусматривающее предусмотренные Указом Президента N 431 меры социальной поддержки многодетных семей, признано утратившим силу. Признавая недействующим это положение, суд указал, что в связи с признанием утратившим силу постановления N 231 на территории Сахалинской области отсутствует нормативный правовой акт, устанавливающий меры социальной поддержки многодетных семей, что противоречит Указу Президента Российской Федерации N 431.
Решение в этой части нельзя признать обоснованным, поскольку в соответствии с конституционным принципом разделения властей только орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе изменить, дополнить, принять или привести какой-либо нормативный правовой акт в соответствие с другим нормативным актом, имеющим большую юридическую силу, а также признать его утратившим силу.
Суд не обладает такими полномочиями, а вправе лишь проверить соответствие акта федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющую большую юридическую силу.
Таким образом, пункт 11 постановления N 73-па принят администрацией Сахалинской области в соответствии с его компетенцией и федеральному закону не противоречит.
Признавая недействующим пункт 12 постановления N 73-па, согласно которому постановление вступает в силу с 1 января 2005 года, суд, сославшись на положения п. 5 ст. 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и ч. 1 ст. 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, исходил из того, что оспариваемый акт непосредственно затрагивает права и свободы граждан, в связи с чем должен был вступить в силу не ранее чем через десять дней после официального опубликования, акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после их введения в действие.
Между тем Судебная коллегия не может согласиться с подобным выводом суда первой инстанции, поскольку он основан на ошибочном толковании положений федерального закона.
В соответствии с п. 5 ст. 8 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных..." Конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.
Таким образом, пункт 5 статьи 8 данного Федерального закона предусматривает специальный порядок вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих непосредственно вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина.
Защита прав и свобод человека и гражданина как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установлена п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации.
При таких обстоятельствах предусмотренное п. 5 ст. 8 ФЗ от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ правило о вступлении в силу через десять дней после официального опубликования применимо к тем законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, которые приняты органами государственной власти данных субъектов непосредственно в целях нормативного регулирования вопросов, закрепленных п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации.
Оспариваемое постановление регулирует вопросы социальной поддержки многодетных семей, полномочия субъекта РФ по вопросам защиты семьи, социальной защиты установлены п. "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, а не п. "б" части 1 ст. 72 Конституции РФ.
С учетом изложенного Сахалинская область как субъект Российской Федерации вправе была ввести в действие постановление администрации области N 73-па с 1 января 2005 года, что соответствует требованиям п. 5 ст. 8 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных...". Не противоречит это положение и ст. 33 Устава Сахалинской области и пункту 6 статьи 9 Закона Сахалинской области от 29 декабря 2001 г. N 309 "Об администрации Сахалинской области", согласно которым правовые акты администрации, в том числе нормативного характера, вступают в силу со дня их подписания, если иное не установлено самим актом.
Необоснованна ссылка суда и на нормы гражданского законодательства, поскольку оспариваемый акт не регулирует гражданские правоотношения.
При таких данных решение суда в части признания недействующими пункта 12 и пункта 11 постановления N 73-па в части признания утратившими силу пунктов 2 - 4 постановления губернатора Сахалинской области от 26 августа 1992 г. N 231 не может быть признано законным.
Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании имеющихся доказательств, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новое решение об отказе прокурору в удовлетворении заявления в этой части.
Руководствуясь ст. ст. 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Сахалинского областного суда от 21 октября 2005 года в части удовлетворения требований прокурора о признании недействующими пункта 12 и пункта 11 постановления администрации Сахалинской области от 27 апреля 2005 года N 73-па (в редакции постановления N 87-па) в части признания утратившими силу пунктов 2 - 4 постановления губернатора Сахалинской области от 26 августа 1992 г. N 231 отменить.
Вынести в данной части требований новое решение, которым в удовлетворении заявления прокурору отказать.
В остальной части решение оставить без изменения.