КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 января 2016 г. N 135-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ
ГРАЖДАНКИ НЕМЧЕНКОВОЙ ОЛЬГИ ВАСИЛЬЕВНЫ НА НАРУШЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ЕЕ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНЕЙ ДОЧЕРИ
НЕМЧЕНКОВОЙ АНАСТАСИИ ВИКТОРОВНЫ ЧАСТЬЮ ТРЕТЬЕЙ
СТАТЬИ 22 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О СОЦИАЛЬНОЙ
ЗАЩИТЕ ГРАЖДАН, ПОДВЕРГШИХСЯ ВОЗДЕЙСТВИЮ РАДИАЦИИ
ВСЛЕДСТВИЕ КАТАСТРОФЫ НА ЧЕРНОБЫЛЬСКОЙ АЭС"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
заслушав заключение судьи С.М. Казанцева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданки О.В. Немченковой,
установил:
1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданка О.В. Немченкова оспаривает конституционность части третьей статьи 22 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", согласно которой гражданам, переселившимся в добровольном порядке (без заключения контрактов, договоров с соответствующей администрацией) после 1 января 1994 года в зоны радиоактивного загрязнения, указанные в статье 7 данного Закона, меры социальной поддержки, предусмотренные статьей 17 данного Закона, не предоставляются.
Как следует из представленных материалов, несовершеннолетняя дочь заявительницы А.В. Немченкова родилась 6 марта 1999 года и до 4 сентября 2014 года проживала в городе Клинцы Брянской области, который в соответствии с действующим законодательством отнесен к зоне проживания с правом на отселение. В связи с переездом вместе со своей матерью О.В. Немченковой на постоянное место жительства из указанной зоны в город Люберцы Московской области она обратилась в Люберецкое управление социальной защиты населения Министерства социальной защиты населения Московской области с заявлением о выдаче ей как гражданину, подвергшемуся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, специального удостоверения единого образца. Письмом начальника указанного управления от 29 октября 2014 года ей было сообщено со ссылкой на часть третью статьи 22 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", что оснований для оформления и выдачи ей удостоверения выехавшей добровольно из зоны проживания с правом на отселение не имеется.
О.В. Немченкова, действуя в интересах своей несовершеннолетней дочери, обратилась в Люберецкий городской суд Московской области с иском к Министерству социальной защиты населения Московской области и Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий об обязании выдачи ее несовершеннолетнему ребенку удостоверения установленного образца как гражданину, добровольно выехавшему из зоны проживания с правом на отселение.
Решением Люберецкого городского суда Московской области от 16 апреля 2015 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 13 июля 2015 года, исковые требования О.В. Немченковой оставлены без удовлетворения. Определением судьи Московского областного суда от 9 ноября 2015 года в передаче кассационной жалобы О.В. Немченковой для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции отказано. Суды мотивировали свои решения тем, что по смыслу части третьей статьи 22 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" право на меры социальной поддержки, предусмотренные статьей 17 данного Закона, граждане, выехавшие добровольно из зон радиоактивного загрязнения, имеют только при условии проживания в этих зонах в период с 26 апреля 1986 года по 1 января 1994 года; поскольку несовершеннолетняя А.В. Немченкова родилась после 1 января 1994 года и впоследствии выехала из зоны проживания с правом на отселение в добровольном порядке, то оснований для выдачи удостоверения как гражданину, выехавшему добровольно из указанной зоны, не имеется.
По мнению заявительницы, оспариваемое законоположение с учетом практики его применения не соответствует статьям 2, 7, 15 (части 1 и 2), 17 (части 1 и 2), 18, 19 (части 1 и 2), 38 (часть 1), 39 (части 1 и 2), 41 (части 1 и 2), 42, 45 (часть 1), 46, 55 (часть 3) и 60 Конституции Российской Федерации в той мере, в какой оно в системе действующего правового регулирования не устанавливает правовой механизм, который равным образом гарантировал бы предоставление мер социальной поддержки гражданам, родившимся и проживавшим в населенных пунктах на территории зоны проживания с правом на отселение и выехавшим добровольно на новое место жительства из указанных населенных пунктов, независимо от даты рождения на указанной территории (до 1 января 1994 года или после этой даты), поскольку позволяет относить таких граждан к гражданам, переселившимся в добровольном порядке (без заключения контрактов, договоров с соответствующей администрацией) после 1 января 1994 года в зоны радиоактивного загрязнения.
2. Конституция Российской Федерации провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства (статья 2). Применительно к праву каждого на охрану здоровья и праву на благоприятную окружающую среду (статьи 41 и 42 Конституции Российской Федерации) данная обязанность государства предполагает в том числе обеспечение экологического благополучия путем охраны окружающей среды, предотвращения экологически опасной деятельности, предупреждения и ликвидации последствий техногенных аварий и катастроф, включая радиационные.
Вместе с тем, ориентируя в соответствии с целями социального государства органы публичной власти на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7), Конституция Российской Федерации не закрепляет конкретные способы и объемы социальной защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан, в том числе в случаях, когда причинение ущерба вызвано деятельностью государства в сфере освоения и использования ядерной энергии. Решение этих вопросов относится к компетенции законодательной власти, обладающей достаточной дискрецией в определении соответствующих мер социальной защиты и регламентации условий их предоставления (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года N 18-П и от 19 июня 2002 года N 11-П; определения Конституционного Суда Российской Федерации от 6 ноября 2014 года N 2636-О и N 2671-О, от 14 мая 2015 года N 1007-О и др.).
Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" гарантирует гражданам Российской Федерации, оказавшимся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 года, либо принимавшим участие в ликвидации ее последствий, возмещение вреда, причиненного вследствие этой катастрофы их здоровью и имуществу, возмещение вреда за риск вследствие проживания и работы на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни в результате чернобыльской катастрофы, а также предоставление мер социальной поддержки (статьи 1 и 3).
При этом названный Закон устанавливает дифференциацию мер социальной защиты и условий их предоставления в зависимости от характера и степени вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы (статьи 13 - 22). Такая дифференциация основана на объективных критериях, к числу которых относится уровень радиоактивного загрязнения соответствующей территории (зоны), на которой проживают или с которой эвакуируются (добровольно выезжают) граждане, а также позволяет учитывать постепенное снижение интенсивности облучения, обусловленное как естественными процессами, так и мерами по преодолению негативных последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, которые принимало и принимает государство.
В частности, в силу части третьей статьи 22 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" гражданам, переселившимся в добровольном порядке (без заключения контрактов, договоров с соответствующей администрацией) после 1 января 1994 года в зоны радиоактивного загрязнения, указанные в статье 7 данного Закона, не предоставляются меры социальной поддержки, предусмотренные его статьей 17.
Исключая возможность предоставления названных мер социальной поддержки гражданам, которые добровольно переселились в какую-либо из зон радиоактивного загрязнения, в том числе в зону проживания с правом на отселение, после 1994 года и впоследствии добровольно выехали оттуда на новое место жительства, федеральный законодатель исходил из того, что указанные граждане, во-первых, не находились на загрязненной радионуклидами территории в период максимального воздействия радиации и, во-вторых, переселились на данную территорию добровольно, сознавая наличие и степень риска проживания там. Устанавливая такое правовое регулирование, законодатель действовал в пределах дискреционных полномочий, руководствовался необходимостью достижения баланса публичных и частных интересов в сфере социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации, посредством обеспечения адресности социальной поддержки, предоставляемой в связи с риском проживания на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, а также предупреждения возможных злоупотреблений со стороны тех, кто добровольно переселился на эту территорию, а затем выехал из нее на другое место жительства.
Таким образом, сама по себе часть третья статьи 22 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан.
Оценка же возможности признания статуса лица, добровольно выехавшего из зоны проживания с правом на отселение, за гражданами, которые родились на территории данной зоны в период после 1 января 1994 года, на основании установленных оспариваемым законоположением условий, а равно выбор нормы, подлежащей применению в конкретном деле, не относятся к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, как они определены статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Немченковой Ольги Васильевны, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С.М. КАЗАНЦЕВА
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданка О.В. Немченкова оспаривает конституционность части третьей статьи 22 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", согласно которой гражданам, переселившимся в добровольном порядке (без заключения контрактов, договоров с соответствующей администрацией) после 1 января 1994 года в зоны радиоактивного загрязнения, указанные в статье 7 данного Закона, меры социальной поддержки, предусмотренные статьей 17 данного Закона, не предоставляются.
Как следует из представленных материалов, дочь заявительницы Немченковой Ольги Васильевны несовершеннолетняя Немченкова Анастасия Викторовна родилась 6 марта 1999 года и до 4 сентября 2014 года проживала в городе Клинцы Брянской области, который в соответствии с действующим законодательством отнесен к зоне проживания с правом на отселение. Имела специальное удостоверение, подтверждающее право на меры социальной поддержки, на компенсации и льготы, установленные Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" для граждан, постоянно проживающих в зоне проживания с правом на отселение (пункт 7 статьи 13), которые предоставлены лицам в соответствии со статьей 18 оспариваемого Закона.
В связи с переездом на постоянное место жительство из указанной зоны в город Люберцы Московской области вместе со своей матерью - Немченковой О.В. - она обратилась в Люберецкое управление социальной защиты населения Министерства социальной защиты населения Московской области с заявлением о выдаче ей специального удостоверения единого образца гражданина, подвергшегося воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Письмом Начальника указанного управления от 29 октября 2014 года ей было сообщено со ссылкой на часть третью статьи 22 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", что оснований для оформления и выдачи ей удостоверения выехавшей добровольно из зоны проживания с правом на отселение не имеется.
О.В. Немченкова, действующая в интересах своей несовершеннолетней дочери А.В. Немченковой, обратилась в Люберецкий городской суд Московской области с иском к Министерству социальной защиты населения Московской области и Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидациям последствий стихийных бедствий об обязании выдачи несовершеннолетнему ребенку удостоверения установленного образца, как гражданину, добровольно выехавшему из зоны проживания с правом на отселение.
Решением Люберецкого городского суда Московской области от 16 апреля 2015 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда от 13 июля 2015 года, исковые требования О.В. Немченковой оставлены без удовлетворения. Определением судьи Московского областного суда от 9 ноября 2015 года в передаче кассационной жалобы О.В. Немченковой для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции отказано. Суды свои решения мотивировали тем, что, по смыслу части третьей статьи 22 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", право на меры социальной поддержки, предусмотренные статьей 17 данного Закона, имеют граждане, выехавшие добровольно из зон радиоактивного загрязнения, проживавшие в этих зонах в период с 26 апреля 1986 года по 1 января 1994 года; поскольку несовершеннолетняя А.В. Немченкова родилась после 1 января 1994 года и впоследствии выехала из зоны проживания с правом на отселение в добровольном порядке, то оснований к выдаче удостоверения, как гражданину, выехавшему добровольно из указанной зоны, не имеется.
По мнению заявительницы, оспариваемое законоположение с учетом его правоприменительной практики не соответствует статьям 2, 7, 15 (части 1 и 2), 17 (части 1 и 2), 18, 19 (части 1 и 2), 38 (часть 1), 39 (части 1 и 2), 41 (части 1 и 2), 42, 45 (часть 1), 46, 55 (часть 3) и 60 Конституции Российской Федерации в той мере, в какой оно в системе действующего правового регулирования не устанавливает правовой механизм, который равным образом гарантировал бы предоставление мер социальной поддержки гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, родившимся и проживавшим в населенных пунктах на территории зоны проживания с правом на отселение (подвергшихся радиационному загрязнению) и выехавшим добровольно на новое место жительства из указанных населенных пунктов, независимо от даты рождения на указанной территории (до 1 января 1994 года или после этой даты), поскольку позволяет относить таких граждан к гражданам, переселившимся в добровольном порядке (без заключения контрактов, договоров с соответствующей администрацией) после 1 января 1994 года в зоны радиоактивного загрязнения.
Конституция Российской Федерации провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства (статья 2). Применительно к праву каждого на охрану здоровья и праву на благоприятную окружающую среду (статьи 41 и 42 Конституции Российской Федерации) данная обязанность государства предполагает в том числе обеспечение экологического благополучия путем охраны окружающей среды, предотвращения экологически опасной деятельности, предупреждения и ликвидации последствий техногенных аварий и катастроф, включая радиационные.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения в выборе конкретных способов и объемов социальной защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан, определении критериев их дифференциации, регламентации условий предоставления; он вправе также избирать и изменять формы (способы) их предоставления - денежную или натуральную, однако при внесении в действующее правовое регулирование изменений обязан соблюдать конституционные принципы равенства и справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и исходить из того, что в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации различия в условиях реализации отдельными категориями граждан того или иного права допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (постановления от 24 мая 2001 года N 8-П, от 5 апреля 2007 года N 5-П, от 30 января 2013 года N 3-П и др., Определение от 27 декабря 2005 года N 502-О).
Возмещение вреда и меры социальной поддержки гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, в зависимости от размера причиненного ущерба предоставляются согласно статусу, установленному им положениями Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".
Как указывается в ответе полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации и Верховном Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского на обращение судьи-докладчика:
"Граждане, выехавшие добровольно из зоны отселения в 1986 году и в последующие годы, и граждане, выехавшие добровольно на новое место жительства из зоны проживания с правом на отселение в 1986 году и в последующие годы, отнесены, соответственно, пунктами 6 и 11 части первой статьи 13 Закона к гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы.
Возмещение вреда и меры социальной поддержки за риск вследствие проживания на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни в результате чернобыльской катастрофы, гражданам, выехавшим добровольно из зоны отселения в 1986 году и в последующие годы, определены статьей 17 Закона. Гражданам, выехавшим добровольно на новое место жительства из зоны проживания с правом на отселение в 1986 году и в последующие годы, согласно части первой статьи 22 Закона также гарантируются меры социальной поддержки, предусмотренные статьей 17 Закона.
Согласно части второй статьи 22 Закона гражданам, переселившимся после 30 июня 1986 года на постоянное место жительства в зону отселения либо в зону проживания с правом на отселение и впоследствии (за исключением граждан, указанных в пункте 6 части первой статьи 13 Закона) добровольно переселившимся из указанных зон на новое место жительства, меры социальной поддержки, предусмотренные статьей 17 Закона, предоставляются при условии получения ими права выхода на пенсию по основаниям, связанным с проживанием в данной зоне, с учетом времени проживания в других зонах радиоактивного загрязнения вследствие чернобыльской катастрофы.
В соответствии с частью третьей статьи 22 Закона гражданам, переселившимся в добровольном порядке (без заключения контрактов, договоров с соответствующей администрацией) после 1 января 1994 года в зоны радиоактивного загрязнения, указанные в статье 7 Закона, меры социальной поддержки, предусмотренные статьей 17 Закона, не предоставляются.
Как следует из норм части второй и третьей статьи 22 Закона, речь в них идет, соответственно, только о гражданах:
переселившихся после 30 июня 1986 года в зоны отселения либо проживания с правом на отселение и впоследствии добровольно переселившихся с территорий указанных зон;
переселившихся в добровольном порядке (без заключения контрактов, договоров с соответствующей администрацией) после 1 января 1994 года в зоны отселения либо проживания с правом на отселение и впоследствии добровольно переселившихся с территорий указанных зон.
По мнению Минтруда России, меры социальной поддержки, предусмотренные статьей 17 Закона, предоставляются гражданам, указанным в пунктах 6 и 11 части первой статьи 13 Закона, независимо от принадлежности их к первому или последующим поколениям граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".
Того же мнения придерживается и Генеральная Прокуратура Российской Федерации. В ответе заместителя Генерального прокурора Российской Федерации С.Г. Кехлерова на обращение судьи-докладчика отмечается, что "системный анализ норм Закона N 1244-1 позволяет сделать вывод, что действие оспариваемых норм распространяется только на граждан, которые переселились в зоны отселения или в зоны проживания с правом на отселение после катастрофы на Чернобыльской АЭС. При этом законодатель прямо исключил их применение в отношении граждан, указанных в пункте 6 части первой статьи 13 Закона N 1244-1 (на которых распространяется мера социальной поддержки по обеспечению жильем, предусмотренная пунктом 7 статьи 17 Закона N 1244-1), к которым, в первую очередь, относятся лица, проживавшие на момент аварии на Чернобыльской АЭС на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению.
Полагаем, что к этой же категории должны быть отнесены и их дети (первого и последующих поколений), родившиеся в зоне отселения, в том числе после 1 января 1994 года, так как они оказались на загрязненной территории в силу факта рождения и не имели возможности самостоятельно выбрать другое место жительства и выехать с этих территорий в силу несовершеннолетнего возраста.
Ограничения, содержащиеся в части третьей статьи 22 Закона N 1244-1, применяться к ним не должны, поскольку касаются только совершеннолетних лиц, самостоятельно и добровольно принявших решение о въезде в зону радиоактивного загрязнения и впоследствии выезжающих из нее".
Таким образом, положение части третьей статьи 22 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", находящееся в системной взаимосвязи с положениями статей 13, 17 и части первой статьи 22 данного Закона, как направленное на защиту прав и законных интересов граждан, переселившихся в зоны радиоактивного загрязнения, не затрагивает права и законные интересы граждан, родившихся в зоне проживания с правом на отселение, родители которых подверглись воздействию радиации и постоянно проживают (или по крайней мере проживали или работали там до момента рождения данного ребенка) в зоне отселения, и впоследствии выехавших добровольно на новое место жительства из зоны проживания с правом на отселение в 1986 году и в последующие годы, и, следовательно, не может быть признано нарушающим какие-либо конституционные права и свободы, поскольку оно направлено на исполнение государством своей конституционно-правовой обязанности по возмещению вреда, причиненного здоровью и имуществу экологической катастрофой, и не может рассматриваться как нарушающее принципы справедливости и равенства и права граждан, в том числе право на благоприятную окружающую среду.
Поскольку неопределенность относительно конституционности части третьей статьи 22 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" отсутствует, жалоба О.В. Немченковой не может быть принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.
Проверка же законности и обоснованности вынесенных по делу заявительницы судебных решений, требующая исследования фактических обстоятельств данного дела, а также правильности выбора подлежащих применению норм не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".