ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 января 2016 г. N 65-АПГ15-10
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.
при секретаре Кирсановой А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Еврейской автономной области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Порядка предоставления ежемесячной денежной компенсации на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан на территории Еврейской автономной области, утвержденного постановлением правительства Еврейской автономной области от 28 мая 2012 г. N 252-пп, по апелляционному представлению помощника прокурора Еврейской автономной области на решение суда Еврейской автономной области от 29 сентября 2015 г., которым административный иск оставлен без удовлетворения.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением правительства Еврейской автономной области от 28 мая 2012 г. N 252-пп, опубликованным 1 июня 2012 г. в издании "Биробиджанская звезда", N 38, утвержден Порядок предоставления ежемесячной денежной компенсации на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан на территории Еврейской автономной области (далее - Порядок).
Порядок определяет правила предоставления ежемесячной денежной компенсации на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (далее - компенсация) отдельным категориям граждан, проживающим на территории Еврейской автономной области, в том числе лицам, право которых на получение мер социальной поддержки установлено федеральным законодателем в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. N 175-ФЗ "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2123-I "О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска" (подпункты 1.1 - 1.9, 1.12 пункта 1 Порядка).
Как следует из содержания пункта 3, подпункта 4.1 пункта 4, пунктов 6, 12 и 19 Порядка, определяющих размер компенсации, при ее исчислении учитывается региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг для расчета субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и компенсации расходов на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, установленный правительством Еврейской автономной области (далее - региональный стандарт), по муниципальному образованию, на территории которого гражданин в установленном порядке зарегистрирован по месту жительства или месту пребывания и производит оплату за жилое помещение и коммунальные услуги.
Региональный нормативный правовой акт, отдельные положения которого оспариваются прокурором, устанавливает перечень документов, которые должен представить заявитель для перерасчета компенсации (пункт 5), перечень необходимых для получения гражданами компенсации документов и обязанность гражданина для получения компенсации вместе с заявлением, копией документа, удостоверяющего личность заявителя, копией документа, подтверждающего его право на меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, представить также копии документов, подтверждающих правовые основания отнесения лиц, проживающих совместно с заявителем по месту жительства, к членам его семьи (свидетельство о браке; свидетельство о расторжении брака; свидетельство о рождении ребенка; решение суда о признании гражданина членом семьи заявителя; иные документы, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации подтверждают членство семьи заявителя) (пункты 7 и 8).
В силу предписаний, содержащихся в пункте 10 Порядка, в случае представления ненадлежащим образом оформленных документов или неполного пакета документов, предусмотренных пунктом 8, ОГКУ "МФЦ" (его филиал) в течение 2 рабочих дней возвращает документы без их рассмотрения гражданину для дооформления, после которого гражданин вправе повторно обратиться в порядке, установленном Порядком.
Прокурор Еврейской автономной области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 3, подпункта 4.1 пункта 4, пунктов 6, 12 и 19 Порядка в той мере, в какой предписания приведенных положений применяются в отношении граждан, имеющих право на получение меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг на основании федерального закона и за счет средств федерального бюджета, а также о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 5, 7, 8, 10 Порядка в той мере, в какой их положения распространяются на инвалидов и семьи, имеющие детей-инвалидов.
В обоснование требований прокурор указал, что положения Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федерального закона от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2123-I "О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска", устанавливая меру социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, не ставят ее размер в зависимость от региональных стандартов.
Прокурор считает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе рассчитывать компенсацию для категории граждан, указанных в приведенных выше федеральных законах, с учетом регионального стандарта, который в силу предписаний статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации применяется при определении прав граждан, проживающих в жилых помещениях любой формы собственности, на субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, поскольку в таком случае объем названной меры социальной поддержки, установленный положениями Порядка, меньше размера, предусмотренного федеральным законодательством.
В связи с тем, что пункты 5, 7, 8, 10 Порядка предусматривают обязанность инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, представлять более широкий перечень документов для получения указанной компенсации, чем это предусмотрено Правилами предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 1996 г. N 901, прокурор полагает, что и перечисленные нормы также противоречат имеющему большую силу законодательству и нарушают права граждан, нуждающихся в особой социальной защите и поддержке.
Решением суда Еврейской автономной области от 29 сентября 2015 г. в удовлетворении требований отказано.
В апелляционном представлении участвовавший в рассмотрении дела прокурор ставит вопрос об отмене судебного акта ввиду неправильного применения норм материального права.
Относительно апелляционного представления правительством Еврейской автономной области представлены возражения о необоснованности его доводов и законности судебного постановления.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель правительства Еврейской автономной области не явился.
На основании статьи 213 и части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.
Суд первой инстанции, принимая решение об отказе в удовлетворении административного иска, пришел к выводу, что оспариваемые положения регионального нормативного правового акта не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, не содержат правовых предписаний, нарушающих права граждан на получение мер социальной поддержки, установленных федеральными законами.
При этом суд исходил из того, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, в том числе предусмотреть применение регионального стандарта при исчислении компенсации.
По мнению суда первой инстанции, то обстоятельство, что размер компенсации, установленный Порядком, может оказаться ниже, чем это предусмотрено федеральным законодательством, не является основанием для удовлетворения требований прокурора в силу того, что пункт 5 Порядка в таком случае предусматривает возможность перерасчета компенсации.
Судебная коллегия по административным делам оснований согласиться с такими выводами суда первой инстанции оснований не находит.
Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72, частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации социальная защита находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.
Специальным законом, определяющим гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации, является Федеральный закон от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", в статье 1 которого установлены категории ветеранов, включая ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий.
Отношения, связанные с предоставлением им, а также членам их семей компенсаций на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, урегулированы подпунктом 8 пункта 1 статьи 14, подпунктом 5 пункта 1 статьи 15, подпунктом 5 пункта 1 статьи 15, подпунктом 5 пункта 1 статьи 16, подпунктом 2 пункта 2 статьи 18, подпунктом 9 пункта 1 статьи 21 поименованного федерального закона, которые предусматривают право на получение компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг в размере 50 процентов.
Аналогичные меры социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг предусмотрены для граждан, подвергшихся воздействию радиации (пункт 3 статьи 14 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", пункт 17 статьи 2 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", пункт 2 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2123-I "О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска"), для инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов (статья 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации").
В соответствии с предписаниями, содержащимися в статье 23.2 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", в статье 14 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. N 1244-I "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", в статье 2 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", в статье 28.2 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки указанным категориям граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, средства на реализацию которых предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций, предоставляя субъекту Российской Федерации определить нормативным правовым актом форму предоставления указанной меры социальной поддержки.
Иных полномочий в отношении граждан, названных в приведенных федеральных законах, органам государственной власти субъектов Российской Федерации не предоставлено, следовательно, установив исчисление компенсации с учетом регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг и регионального стандарта нормативной площади жилого помещения и в отношении граждан, имеющих право на получение меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг на основании федерального закона и за счет средств федерального бюджета, правительство Еврейской автономной области вышло за пределы своей компетенции.
Жилищный кодекс Российской Федерации, предусматривая применение региональных стандартов нормативной площади жилого помещения, стоимости жилищно-коммунальных услуг при определении прав граждан на субсидии и расчете их размеров (статья 159), в статье 160 установил, что компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан могут предоставляться в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, то есть субъект Российской Федерации вправе осуществить правовое регулирование условий предоставления меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг исключительно в отношении граждан, имеющих право на такую меру в соответствии с региональными нормативными правовыми актами.
Ввиду изложенного является несостоятельной ссылка суда первой инстанции в обоснование своей позиции на положения пункта 5 Порядка, согласно которым размер компенсации, установленный в соответствии с пунктом 4, не может быть ниже фактического начисления льготы за месяц; если размер компенсации ниже фактического начисления льготы, граждане вправе обратиться в ОГКУ "МФЦ" (его филиал) за перерасчетом компенсации.
Таким образом, вывод суда первой инстанции о необоснованности требований прокурора в части признания недействующими ввиду противоречия федеральному законодательству предписаний пункта 3, подпункта 4.1 пункта 4, пунктов 6, 12 и 19 Порядка в той мере, в какой они применяются в отношении граждан, имеющих право на получение меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг на основании федерального закона и за счет средств федерального бюджета, является неправильным.
Не соответствует требованиям федерального законодательства и утверждение суда первой инстанции о том, что оспариваемые прокурором положения пунктов 5, 7, 8, 10 Порядка не предусматривают обязанности инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, представить не предусмотренные федеральным законодательством документы.
Порядок реализации права инвалидов и семьи, имеющей детей-инвалидов, на получение меры социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг, предусмотренной частью 13 статьи 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", установлен Правилами предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг (далее - Правила), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 1996 г. N 901, согласно пункту 15 которых основанием для предоставления названной льготы является справка, подтверждающая факт установления инвалидности, выданная учреждениями государственной службы медико-социальной экспертизы.
При этом названным выше Федеральным законом и Правилами представление иных документов названной категорией граждан не предусмотрено.
Согласно пункту 3 постановления Правительства Российской Федерации от 27 июля 1996 г. N 901 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны осуществлять необходимые организационные меры, обеспечивающие предоставление меры социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг в соответствии с Правилами.
Между тем, как следует из содержания пунктов 5, 7, 8, 10 Порядка, положения которых распространяются в том числе на инвалидов и семьи, имеющие детей-инвалидов, представление только выданной учреждениями государственной службы медико-социальной экспертизы справки, подтверждающей факт установления инвалидности, для получения меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг недостаточно, поскольку приведенные нормы предусматривают обязанность представить документы, содержащие сведения о платежах за жилое помещение и коммунальные услуги, копию документа, удостоверяющего личность заявителя, копии документов, подтверждающих правовые основания отнесения лиц, проживающих совместно с заявителем по месту жительства, к членам его семьи (свидетельство о браке; свидетельство о расторжении брака; свидетельство о рождении ребенка; решение суда о признании гражданина членом семьи заявителя; иные документы, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации подтверждают членство семьи заявителя), при первичном обращении - копию документа, подтверждающего право заявителя на меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (удостоверение, свидетельство, справка и иные).
Сравнительный анализ приведенных федеральных положений и оспариваемых правовых предписаний позволяет сделать заключение о том, что региональными нормами введены дополнительные обязанности для инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов.
То обстоятельство, что Правила с момента их принятия не изменялись, несмотря на развитие законодательства в сфере социальной поддержки граждан, что в настоящее время действует Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", положения которого запрещают государственным и муниципальным органам требовать от заявителей представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, за исключением документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации, не имеет правового значения, поскольку Правила являются специальным нормативным правовым актом, регулирующим исключительно порядок реализации права названной выше категории граждан на меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг. Кроме того, оспариваемые положения Порядка в отличие от Федерального закона N 210-ФЗ обязывают представить копию документа, удостоверяющего личность заявителя, а не сам документ.
При таком положении Судебная коллегия по административным делам приходит к выводу, что решение суда первой инстанции ввиду неправильного применения норм материального права является незаконным, подлежит отмене с вынесением по делу нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований о признании указанных выше положений Порядка в оспариваемой части недействующими с даты вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение суда Еврейской автономной области от 29 сентября 2015 г. отменить, принять по делу новое решение, которым административный иск прокурора Еврейской автономной области удовлетворить.
Признать не действующими с даты вступления решения суда в законную силу следующие нормы Порядка предоставления ежемесячной денежной компенсации на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан на территории Еврейской автономной области, утвержденного постановлением правительства Еврейской автономной области от 28 мая 2012 г. N 252-пп:
пункт 3, подпункт 4.1 пункта 4, пункты 6, 12, 19 в той мере, в какой их положения применяются в отношении граждан, имеющих право на получение меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг на основании федерального закона и за счет средств федерального бюджета;
пункты 5, 7, 8, 10 в той мере, в какой их положения распространяются на инвалидов и семьи, имеющие детей-инвалидов.