ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 ноября 2015 г. N 34-АПГ15-3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.
судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.,
при секретаре Костереве Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по заявлению администрации города Мурманска о признании недействующими абзацев двенадцатого и семьдесят девятого пункта 3.2.1, абзаца десятого пункта 3.2.9 и абзаца пятнадцатого пункта 3.4 Приложения N 1 к Закону Мурманской области от 19 декабря 2005 года N 706-01-ЗМО "О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности в Мурманской области" (в редакции Закона Мурманской области от 30 марта 2015 года N 1840-01-ЗМО "О внесении изменений в Закон Мурманской области "О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности в Мурманской области")
по апелляционным жалобам Мурманской областной Думы, Правительства Мурманской области на решение Мурманского областного суда от 4 августа 2015 года, которым заявление администрации города Мурманска удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителей Губернатора Мурманской области Черновой М.Б., Паньковой Е.И., Юриновой Е.Ю., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителей администрации города Мурманска Дивинского А.Г., Хоревой Н.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Мурманской областной Думой 19 декабря 2005 года принят Закон N 706-01-ЗМО "О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности в Мурманской области".
Указанным Законом утверждены Порядок определения региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности государственных областных и муниципальных организаций (Приложение N 1) и Методика расчета субвенций местным бюджетам на финансовое обеспечение образовательной деятельности образовательных организаций (Приложение N 2).
26 марта 2015 года Мурманской областной Думой принят Закон N 1840-01-ЗМО "О внесении изменений в Закон Мурманской области "О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности в Мурманской области", который опубликован 31 марта 2015 года в "Электронном бюллетене Правительства Мурманской области" и 7 апреля 2015 года в официальном печатном издании "Мурманский вестник" N 61.
Указанным нормативным правовым актом внесены изменения в абзацы двенадцатый и семьдесят девятый пункта 3.2.1, абзац десятый пункта 3.2.9 и абзац пятнадцатый пункта 3.4 Приложения N 1 к Закону Мурманской области от 19 декабря 2005 года N 706-01-ЗМО "О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности в Мурманской области", определяющие порядок региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности государственных областных и муниципальных организаций.
Одним из слагаемых, предусмотренных данными пунктами формул определения нормативов, является U1 - коэффициент индексации заработной платы педагогических работников, в том числе учителей, для достижения целевых показателей в соответствии с указами Президента Российской Федерации, определяемый ежегодно законом Мурманской области об областном бюджете на предыдущие финансовые годы.
Вышеприведенным Законом величина коэффициента в названных пунктах U1, равная единице, заменена словами "U1 равен 0,941".
Администрация города Мурманска обратилась в суд с заявлением о признании не действующими с момента вступления решения суда в законную силу абзацев двенадцатого и семьдесят девятого пункта 3.2.1, абзаца десятого пункта 3.2.9 и абзаца пятнадцатого пункта 3.4 Приложения N 1 к Закону Мурманской области от 19 декабря 2005 г. N 706-01-ЗМО "О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности в Мурманской области" (в редакции Закона Мурманской области от 30 марта 2015 года N 1840-01-ЗМО) в части слов "где U1 равен 0,941".
По мнению администрации города Мурманска, оспариваемые нормы противоречат подпункту 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", статьям 8, 9 и пункту 5 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и влекут нарушение прав заявителя.
Администрация города Мурманска ссылалась на то, что применение оспариваемых положений ведет к неполному исполнению Мурманской областью полномочий по финансовому обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного образования в муниципальных общеобразовательных организациях, что, в свою очередь, возлагает на администрацию города Мурманска обязанность по частичному финансированию оплаты труда педагогических работников за счет средств бюджета муниципального образования город Мурманск.
Решением Мурманского областного суда от 4 августа 2015 года заявление администрации города Мурманска удовлетворено.
В апелляционных жалобах Мурманской областной Думы, Правительства Мурманской области ставится вопрос об отмене судебного постановления, как постановленного с нарушением норм материального права, и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Относительно апелляционных жалоб Администрацией города Мурманска и прокуратурой Мурманской области поданы возражения о необоснованности доводов жалоб и законности судебного постановления.
Представители министерства образования и науки Мурманской области, Мурманской областной Думы о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, поступивших возражений, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.
В соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу подпункта 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункта 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьи 9 Закона об образовании к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) (пункт 1).
Согласно части 2 статьи 99 Закона об образовании нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, а также с учетом иных предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей организации и осуществления образовательной деятельности (для различных категорий обучающихся), за исключением образовательной деятельности, осуществляемой в соответствии с образовательными стандартами, в расчете на одного обучающегося, если иное не установлено настоящей статьей.
На основании части 3 статьи 99 Закона об образовании нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования включают в себя затраты на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в нормативы, определяемые в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего Федерального закона, не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации.
Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" в целях дальнейшего совершенствования государственной социальной политики Правительству Российской Федерации поручено обеспечить увеличение к 2018 году размера реальной заработной платы в 1,4 - 1,5 раза; доведение в 2012 году средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования до средней заработной платы в соответствующем регионе.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 года N 2190-р утверждена Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012 - 2018 годы (далее - Программа).
Динамика примерных (индикативных) значений соотношения средней заработной платы работников учреждений, повышение оплаты труда которых предусмотрено Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 и от 1 июня 2012 г. N 761, и средней заработной платы в субъектах Российской Федерации в 2012 - 2018 годах (агрегированные значения) приведена в приложении N 4 Программы. Указанное соотношение носит индикативный характер и уточняется в "дорожных картах", в том числе в разрезе субъектов Российской Федерации в рамках планируемых мероприятий по повышению оплаты труда в соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597 и от 1 июня 2012 г. N 761.
В пункте 10 названной Динамики установлено сохранение средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования с 2012 по 2018 годы на уровне 100 процентов к средней заработной плате в субъектах Российской Федерации.
Законом Мурманской области от 30 марта 2015 года N 1840-01-ЗМО внесены изменения в абзацы двенадцатый и семьдесят девятый пункта 3.2.1, абзац десятый пункта 3.2.9 и абзац пятнадцатый пункта 3.4 Приложения N 1 к Закону Мурманской области от 19 декабря 2005 г. N 706-01-ЗМО "О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности в Мурманской области" - Порядка определения региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности государственных областных и муниципальных образовательных организаций (далее - Порядка).
Пунктами 3.2.1 и 3.2.9 Порядка предусмотрено, что региональный норматив финансового обеспечения образовательной услуги, объем и качество которой соответствуют требованиям федеральных государственных образовательных стандартов, в расчете на одного обучающегося определяется по формуле, состоящей из стоимости образовательной услуги и стоимости расходов на оплату труда работников образовательной организации. При этом стоимость образовательной услуги рассчитывается путем умножения суммы стоимостей расходов на оплату труда учителей и расходов на оплату труда педагогических работников (за исключением учителей) на коэффициент индексации заработной платы педагогических работников, в том числе учителей, (U, U1 U2 Un), где U1 - коэффициент индексации заработной платы педагогических работников, в том числе учителей, для достижения целевых показателей в соответствии с указами Президента Российской Федерации, установленный ежегодно законом Мурманской области об областном бюджете на предыдущие финансовые годы, который начиная с 2015 года равен 0,941.
В пункте 3.4 Порядка предусмотрен региональный норматив финансового обеспечения образовательной услуги в расчете на одного ребенка-инвалида школьного возраста, обучающегося на дому, рассчитанный по формуле, состоящей из стоимости расходов на оплату труда учителей и учебных расходах. Стоимость расходов на оплату труда учителя определяется по формуле, включающей коэффициенты индексации заработной платы учителей для достижения целевых показателей в соответствии с указами Президента Российской Федерации, в том числе U1 - коэффициент индексации заработной платы педагогических работников, в том числе учителей, для достижения целевых показателей в соответствии с указами Президента Российской Федерации, установленный ежегодно законом Мурманской области об областном бюджете на предыдущие финансовые годы, начиная с 2015 года, где U1 равен 0,941.
Принимая решение о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими абзацев двенадцатого и семьдесят девятого пункта 3.2.1, абзаца десятого пункта 3.2.9 и абзаца пятнадцатого пункта 3.4 Приложения N 1 к Закону Мурманской области от 19 декабря 2005 г. N 706-01-ЗМО "О региональных нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности в Мурманской области" в редакции Закона Мурманской области от 30 марта 2015 года N 1840-01-ЗМО в части слов "где U1 равен 0,941", суд правомерно исходил из того, что коэффициент U1 является целевым и должен соответствовать целям и задачам, которые установлены указами Президента Российской Федерации.
Как установлено судом, Распоряжением Правительства Мурманской области от 16 мая 2014 года N 111-РП "Об утверждении Плана мероприятий (дорожной карты) "Изменения в отраслях социальной сферы Мурманской области, направленные на повышение эффективности образования и науки" в целях исполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597 прогнозируемый уровень средней заработной платы по региону составил 43750 рублей.
В областном бюджете на 2014 год целевой индикатор уровня средней заработной платы был установлен в размере 43 750 рублей, из которого был произведен расчет субвенций на 2014 год.
Уровень средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования государственной и муниципальной форм собственности в Мурманской области за 2014 год составил 43 776,1 рублей.
Размер средней заработной платы по региону на 2015 год, предусмотренный в областном бюджете на поэтапное повышение оплаты труда отдельных категорий работников бюджетной сферы, определенных Указами Президента Российской Федерации, определен в размере 43 300 рублей.
На основании пояснений заинтересованных лиц и представленных возражений суд установил, что при изменении U1 - коэффициента индексации заработной платы педагогических работников, в том числе учителей, начиная с 2015 года, где U1 равен 0,941, учитывалась средняя заработная плата педагогических работников в размере 42 914,4 рублей, которая фактически сложилась в Мурманской области.
Однако за период январь - март 2015 года уровень средней заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования государственной и муниципальной форм собственности в Мурманской области составил 41 680,0 рублей, по городу Мурманску - 40 495,6 рублей.
В то же время по смыслу части 3 статьи 99 Закона об образовании расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в нормативы расходов для определения размера субвенций, не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации.
Суд первой инстанции, проанализировав приведенные правовые предписания федерального законодательства и сопоставив их с содержанием оспариваемых норм регионального закона, правомерно констатировал, что Закон Мурманской области от 19 декабря 2005 года (в редакции Закона Мурманской области от 30 марта 2015 года N 1840-01-ЗМО) в оспариваемой части не обеспечивает в полном объеме финансирование образовательной деятельности, снижает уровень государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных образовательных учреждения, уменьшает размер субвенции, выделяемой муниципальному образованию город Мурманск, в связи с чем нарушаются бюджетные права местного самоуправления.
Установив, что оспариваемые отдельные положения регионального нормативного правового акта противоречат федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд обоснованно признал нормативный правовой акт не действующим в указанной части.
Принимая во внимание, что апелляционные жалобы не содержат доводов, опровергающих указанные выводы суда первой инстанции, при рассмотрении дела судом не допущено существенного нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, Судебная коллегия не находит оснований для отмены законного и обоснованного решения суда.
С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Мурманского областного суда от 4 августа 2015 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Мурманской областной Думы, Правительства Мурманской области - без удовлетворения.