ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 13 апреля 2016 г. N 117-АПГ16-4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.
при секретаре Костереве Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Линькова А.С. о признании недействующими отдельных положений статьи 17 Закона г. Севастополя от 20 ноября 2015 г. N 199-ЗС "О внесении изменений в Закон г. Севастополя от 23 января 2015 г. N 106-ЗС "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории г. Севастополя" по апелляционной жалобе Линькова А.С. на решение Севастопольского городского суда от 13 января 2016 г., которым в удовлетворении заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я. о законности судебного постановления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
20 января 2015 г. Законодательным собранием г. Севастополя принят Закон N 106-ЗС "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории города Севастополя" (далее - Закон N 106-ЗС).
Согласно статье 17 указанного закона, определяющей категории граждан, которым предоставляются меры социальной поддержки, право на получение социальной поддержки имели право пенсионеры из числа работников милиции, уволенных со службы по возрасту, болезни или выслуге лет (пункт 16).
20 ноября 2015 г. Законодательным собранием г. Севастополя принят Закон N 199-ЗС "О внесении изменений в Закон города Севастополя от 20 января 2015 г. N 106-ЗС "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории города Севастополя" (далее - Закон от 20 ноября 2015 г.), которым приведенная статья регионального закона изложена в новой редакции, в соответствии с которой к категориям граждан, имеющим право на меры социальной поддержки, относятся, в частности, пенсионеры из числа работников милиции, уволенных со службы по возрасту, болезни или выслуге лет и не имеющих звания ветеран органов внутренних дел, имевшие льготы по закону Украины от 20 декабря 1990 г. N 565-XII "О милиции" (пункт 7 статьи 17 Закона N 106-ЗС в редакции Закона от 20 ноября 2015 г.).
В силу статьи 2 Закона от 20 ноября 2015 г. он вступает в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2015 г.
Линьков А.С., являясь пенсионером из числа работников милиции и имеющий звание ветеран органов внутренних дел, обратился в суд с заявлением о признании недействующими пункта 7 статьи 17 Закона N 106-ЗС в редакции Закона от 20 ноября 2015 г. и статьи 2 Закона от 20 ноября 2015 г. в части распространения его положений на правоотношения, возникшие с 1 января 2015 г. со дня вступления решения суда в законную силу ввиду противоречия федеральному законодательству.
Решением Севастопольского городского суда от 13 января 2016 г. в удовлетворении заявления Линькова А.С. отказано.
В апелляционной жалобе административный истец просит судебное постановление отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявления, ссылаясь на неправильное применение норм материального права.
Законодательным собранием Севастополя и прокурором представлены возражения относительно апелляционной жалобы об оставлении решения без изменения ввиду несостоятельности доводов жалобы.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились.
На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение Севастопольского городского суда подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.
Отказывая в удовлетворении требований Линькова А.С., суд, проанализировав федеральное и региональное законодательство, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области социального обеспечения, не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а, следовательно, не нарушает прав и охраняемых законом интересов заявителя.
Вывод о законности оспариваемого нормативного правового акта сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, и содержания изложенных в нем норм на основе надлежащего анализа норм законодательства Российской Федерации, непосредственно регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере.
Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй указанной статьи.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, которые устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями, а также законами субъекта Российской Федерации (подпункт "б" пункта 1 статьи 5, статья 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).
Статьей 11 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Федеральный закон N 6-ФКЗ) предусмотрены гарантии в сфере социальной защиты и охраны здоровья, в соответствии с которой граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя на день принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, признанные гражданами Российской Федерации в соответствии с данным Федеральным конституционным законом или приобретшие гражданство Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о гражданстве, имеют право на получение пенсий, пособий и предоставление иных мер социальной поддержки, а также на охрану здоровья в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В силу статьи 2 Федерального закона от 22 декабря 2014 г. N 421-ФЗ "Об особенностях правового регулирования отношений, связанных с предоставлением мер социальной защиты (поддержки), а также выплат по обязательному социальному страхованию отдельным категориям граждан, проживающих на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - Федеральный закон N 421-ФЗ) реализация прав на получение мер социальной защиты (поддержки) в натуральной или денежной форме, осуществляется гражданам с 1 января 2015 г. в порядке, размерах, объеме и на условиях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных данным Федеральным законом, на основании документов, подтверждающих соответствующий статус гражданина, который был установлен законодательством, действовавшим на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя до 21 февраля 2014 г.
На федеральном уровне меры социальной поддержки пенсионерам, в том числе из числа работников милиции, не установлены.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть 3 статьи 26.3-1 Федерального закона N 184-ФЗ).
Таким образом, Законодательное собрание города Севастополя правомочно устанавливать и изменять условия предоставления пенсионерам из числа работников милиции меры социальной поддержки, финансируемые исключительно за счет бюджета субъекта Российской Федерации.
Приведенные законоположения подтверждают правильность вывода суда первой инстанции о том, что оспариваемые предписания приняты субъектом Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий и законодательству, имеющему большую юридическую силу не противоречат.
Правомерно суд первой инстанции пришел к заключению об отсутствии нарушения прав административного истца, поскольку ветераны внутренних дел также отнесены республиканским законом к категориям граждан, имеющим право на получение мер социальной поддержки.
То обстоятельство, что Закон N 106-ЗС (и в прежней редакции, и в редакции Закона от 20 ноября 2015 г.) предусматривает различный объем мер социальной поддержки для названных категорий граждан не свидетельствует о противоречии оспариваемой нормы федеральному законодательству и нарушении права Линькова А.С. на получение мер социальной поддержки, которому как ветерану органов внутренних дел, являющемуся пенсионером, в соответствии с пунктом 7 статьи 19 Закона N 106-ЗС в редакции Закона от 20 ноября 2015 г. предоставляется ежемесячная денежная выплата.
Анализ содержания Закона N 106-ЗС в действующей редакции свидетельствует о том, что после внесения в него изменений Законом от 20 ноября 2015 г. расширился круг граждан, которым за счет бюджета города Севастополя предоставляются меры социальной поддержки (статья 2 дополнена частью 1.1, в соответствии с которой названный закон распространяется не только на лиц, имеющих место жительства на территории города Севастополя, но и на лиц, изменивших место жительства с территории Республики Крым на новое место жительства - город Севастополь после дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя; часть 1 статьи 5 дополнена указанием о том, что ежемесячные компенсационные выплаты устанавливаются наряду с неработающими трудоспособными лицами и неработающими лицами, достигшими пенсионного возраста, осуществляющим уход за инвалидом I, II, III группы, ребенком-инвалидом, престарелым и лицом, нуждающимся по заключению лечебного учреждения в постоянном постороннем уходе, также лицам, являющимся получателями пенсий по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, а также являющимся получателями досрочной пенсии по старости, осуществляющим уход за перечисленными выше категориями граждан).
Именно в связи с этим, как следует из пояснения представителя административного ответчика в судебном заседании суда первой инстанции, статья 2 Закона от 20 ноября 2015 г. предусматривает распространение его положения на правоотношения, возникшие с 1 января 2015 г.
При таком положении утверждение Линькова А.С. о противоречии приведенной нормы федеральному законодательству ввиду придания обратной силы закону, ухудшающему положение граждан, является несостоятельным, а довод о несоответствии статьи 2 Закона от 20 ноября 2015 г. статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации основан на ошибочном толковании норм материального права.
В силу пункта 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.
Вместе с тем эта же федеральная норма содержит указание на то, что действие закона может распространяться на отношения, возникшие до введения его в действие, если это прямо предусмотрено законом.
Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 22 апреля 2014 г. N 12-П, статья 4 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет общий (основной) принцип действия закона во времени, который имеет целью обеспечение правовой определенности и стабильности законодательного регулирования в России как правовом государстве (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации) и означает, что действие закона распространяется на отношения, права и обязанности, возникшие после введения его в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, возникшие до введения соответствующих норм в действие, т.е. придать закону обратную силу (ретроактивность), либо, напротив, допустить в определенных случаях возможность применения утративших силу норм (ультраактивность).
Таким образом, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении требований Линькова А.С. и в этой части требований.
Статья 2 Закона от 20 ноября 2015 г., распространив принятые им изменения на правоотношения, возникшие с 1 января 2015 г., не содержит положений о том, что предоставленные меры социальной поддержки по Закону N 106-ЗС, в ранее действующей редакции, подлежат пересмотру.
При таком положении вывод суда первой инстанции о том, что предписание, содержащееся в указанной выше статье о придании Закону от 20 ноября 2015 г. обратной силы, не ухудшает положение административного истца, является правильным.
Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда первой инстанции не опровергают и не могут повлечь отмену законного решения суда.
На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Севастопольского городского суда от 13 января 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Линькова А.С. - без удовлетворения.